Texto tomado con autorización del autor de la obra
"Infame condición. Paraguay: Democracia, Pobreza y Corrupción",
Servilibro-Cepuc, Asunción, 2003.

LA ESTIMACION DE LA POBREZA

La estimación de la pobreza es un tema que ha recibido enorme atención en las últimas décadas. Existen numerosos enfoques que pretenden establecer un criterio objetivo para catalogar a un hogar como pobre o no pobre. Esta, desde luego, no es una tarea sencilla, puesto que requiere, en primer lugar, un referente conceptual que defina qué se entiende por "pobreza", y, en segundo lugar, un criterio que permita operacionalizar dicha definición para catalogar a los hogares como pobres o no pobres. Los diversos métodos de medición de la pobreza concebidos reconocen que el fenómeno está asociado a un estado de carencia que se relaciona con lo necesario para el sustento de la vida. Por consiguiente, los métodos empiezan por definir cuáles son las necesidades de las personas, asumiendo que la carencia de las mismas constituye un estado de pobreza, para, posteriormente, pasar a catalogar a la población como pobre o no pobre.(1)

Los métodos tradicionales que han sido utilizados en América Latina para medir la pobreza son el método de la Línea de pobreza y el de las Necesidades Básicas Insatisfechas. Ambos métodos responden a dos conceptualizaciones diferentes de la pobreza y no constituyen, en realidad, formas alternativas de medir la misma cosa, sino que representan, en rigor, dos concepciones distintas de la pobreza.(2) Consideremos los resultados obtenidos en nuestro país por la aplicación de ambos métodos.

LA LINEA DE POBREZA

Los sociólogos han abordado el concepto de pobreza desde dos perspectivas distintas: la pobreza relativa y la pobreza absoluta. La pobreza relativa se refiere a la privación de recursos que experimentan algunas personas con relación al resto de la sociedad. Entendida en términos relativos, la pobreza es universal e inevitable, pues incluso en las sociedades más ricas siempre hay un sector de la población que, con respecto al resto, tiene muchos menos recursos. Podemos medir la pobreza relativa teniendo en cuenta lo que en esa sociedad se entiende que es un nivel de vida digno, y contando el número de hogares que no tienen ese nivel de vida. La pobreza absoluta, en cambio, se refiere a una privación tal de recursos que pone en peligro la misma supervivencia de las personas. Para medir la pobreza absoluta debemos tener en cuenta la satisfacción de las necesidades nutritivas o de otro tipo que son mínimas para continuar viviendo.(3)

En nuestro país, el informe más reciente sobre la pobreza absoluta corresponde al estudio realizado por la DGEEC en el año 2000.(4) En el documento se describen las labores realizadas para determinar la canasta básica de alimentos y las líneas de pobreza utilizando la Encuesta Integrada de Hogares (EIH) de 1997/8. Estas labores se agruparon en los siguientes aspectos: requerimientos de nutrientes de la población, gasto familiar en consumo, equivalencias de nutrientes de los alimentos y patrón de consumo alimentario.

De acuerdo con el estudio, una canasta básica de alimentos puede definirse como el conjunto de productos que cubren las necesidades nutricionales mínimas de la población. El valor de esta canasta muestra el costo de satisfacción de las necesidades esenciales y, en consecuencia, sirve para determinar las líneas de pobreza. Su composición, además de cubrir dichas necesidades, debe reflejar las preferencias alimenticias predominantes en el país, en concordancia con la oferta de alimentos y precios relativos vigentes. Estas preferencias generalmente son tomadas de una "población de referencia", la cual debe determinarse de modo tal que su consumo de alimentos implique por lo menos la ingesta de nutrientes recomendados para la supervivencia humana.

Los resultados más importantes del estudio son los siguientes: (1) El requerimiento mínimo de nutrientes de la población es 2.194 kilocalorías y 58,4 gramos de proteínas per cápita diario, (2) El gasto mensual de un hogar en consumo es en promedio 1.337.385 Guaraníes (de febrero de 1998), siendo 2,1 veces mayor en el área urbana que en la rural (1.781.182 y 784.922 Guaraníes, respectivamente), (3) En promedio una familia destina el 40,0 % del total de sus gastos a Alimentos, siendo el 34,8 % en el área urbana y 54,2 % en la rural, (4) El habitante paraguayo ingiere por consumo de alimentos un promedio de 3046 kilocalorías y 112 gramos de proteínas por día, (5) El costo mensual por persona de una Canasta Básica de Consumo de Alimentos es 68.563 Guaraníes (de febrero de 1998) y el de una Canasta Básica de Consumo Total 126.593 Guaraníes, (6) El 32 % de la población paraguaya se encuentra en condiciones de pobreza, si se tiene en consideración sus ingresos.

El método de medición de la línea de la pobreza empleado clasifica a la población en tres categorías: (1) "pobres extremos" quienes tienen ingresos o consumos por debajo del valor de la línea de pobreza extrema (valor per cápita mensual de la Canasta Básica de Consumo de Alimentos), (2) "pobres no extremos" quienes tienen ingresos o consumos por arriba de la línea de pobreza extrema, pero por debajo de la línea total (valor per cápita mensual de la Canasta Básica de Consumo Total), y (3) "no pobres" quienes tienen ingresos o consumos por arriba de la línea de pobreza total. Teniendo en consideración lo anterior, y utilizando los estimados del consumo per cápita mensual, el ingreso familiar per cápita mensual y las líneas de pobreza fijadas, se obtuvieron los resultados que se muestran en la tabla siguiente.

 

Como puede apreciarse, el total de pobres está estimado en el 32,1% de la población del país, porcentaje del cual el 17,8% representa a la población en situación de pobreza extrema y el 14,8% a la población en situación de pobreza no extrema. Las diferencias entre el sector urbano y el sector rural, por cierto, son significativas respecto de la pobreza extrema (7,3 y 28,9%, respectivamente).(5)

LAS NECESIDADES BASICAS INSATISFECHAS

En un importante estudio de la DGEEC se compara las variables de Necesidades Básicas Insatisfechas calculadas sobre la base del Censo de Población y Viviendas 1992 y la Encuesta Integrada de Hogares 1997/8.(6) El ámbito geográfico analizado comprende el total país, país urbano y país rural. Los indicadores escogidos reflejan los aspectos más resaltantes de las condiciones de vida de cada hogar y logran cubrir, en gran parte, el espectro de las necesidades que se pueden considerar como básicas, configurando en su conjunto un panorama de la pobreza estructural.

Las Necesidades Básicas se definen como el conjunto de requerimientos de índole físico, psíquico o cultural, cuya satisfacción es condición necesaria para el funcionamiento de los seres humanos en una sociedad determinada. En cada grupo de Necesidades Básicas (NBI) pueden reconocerse niveles mínimos de satisfacción, debajo de las cuales surgen graves dificultades para el funcionamiento y desarrollo de la vida humana en sociedad. En este sentido, la información utilizada se basa en la selección de cuatro indicadores que miden la insatisfacción de otras tantas necesidades básicas: (1) Calidad de la vivienda, (2) Infraestructura sanitaria, (3) Acceso a la educación, y (4) Capacidad de subsistencia. Este juego de cuatro indicadores está construido como una serie de "filtros" por los que pasa cada una de las unidades trabajadas, los hogares. Si el hogar no atraviesa uno de los indicadores, es considerado como unidad con esa Necesidad Básica Insatisfecha. Cada indicador distribuye así los hogares en dos grupos: los que satisfacen y los que no satisfacen los requerimientos mínimos de la necesidad respectiva. El siguiente es un resumen de los resultados del estudio.

Según el Censo Nacional de Población y Viviendas de 1992, existían en el país 863.990 hogares en viviendas particulares, en las que habitaban 4.111.991 personas. Del total de hogares, 554.520 tenían al menos una necesidad básica insatisfecha, volumen que representaba el 64,2%. Los resultados de la Encuesta Integrada de Hogares de 1997/8, por su lado, arrojan un total de 1.141.682 hogares, donde habitan 5.405.474 personas. Del total de hogares, 564.254 tienen al menos una necesidad básica insatisfecha lo que representa el 49,4%. Esto implica que el porcentaje de hogares con al menos una NBI se redujo en 15 puntos porcentuales en un lapso de 6 años.

La intensidad de carencias en los hogares se puede determinar de acuerdo con la cantidad de Necesidades Básicas Insatisfechas con que cuentan (una, dos, tres o cuatro). Al analizar la distribución de la cantidad de Necesidades Básicas Insatisfechas por hogar, a nivel nacional, vemos que el 50,6% de los hogares paraguayos no exhibe ninguna NBI, 29,7% tiene una NBI, 14,1% muestra dos NBI, el 4,6% exhibe tres NBI y tan sólo el 0,9% de los hogares presentan cuatro NBI. El total de hogares con una NBI es de 339.376 y el total de hogares afectados por cuatro NBI es de 10.651.

 

En función de cada uno de los indicadores, los resultados principales son los siguientes: (1) Calidad de vivienda: a nivel nacional, el indicador que mide las carencias de los hogares en cuanto a la calidad de la vivienda ha descendido de 35,4% en 1992 a 23,9% en 1997/8; (2) Infraestructura sanitaria: la reducción más notoria en el período 1992-1997/8 se dio en el porcentaje de hogares con esta NBI, pasando de 34,8% en 1992 a 19,9% en 1997/8; (3) Acceso a la educación: de acuerdo con la encuesta de 1997/8, la quinta parte del total de hogares del país presenta carencias con relación a este indicador, incluso considerando la evolución favorable en el período señalado, en el que se produjo un descenso de 22,9% en 1992 a 20,9% en 1997/8; para 1997/8, la proporción de hogares afectados con esta NBI en el área rural (29,9%) duplicaba al área urbana (14,1%); (4) Capacidad de subsistencia: este último indicador, comparado con los anteriores, es el que menos afecta a los hogares del país; según la encuesta de 1997/8, el 10,9% de los hogares paraguayos presenta esta NBI; asimismo, existen diferencias significativas entre áreas urbanas y rurales, donde se registran porcentajes de 8,5% y 14,1%, respectivamente.

 

En términos generales, pues, se podría afirmar que el nivel de pobreza estructural del Paraguay descendió en el período 1992-1997/98, si consideramos como indicador el porcentaje de hogares con al menos una NBI. Sin embargo, al observar el comportamiento de los datos a nivel de los ámbitos geográficos considerados, se distingue una gran heterogeneidad y los niveles de carencias de los hogares, expresados a través de los cuatro indicadores, adoptan comportamientos diferenciados según área urbana o rural, en desmedro de esta última.

EL DESARROLLO HUMANO

Los métodos de medición antes considerados, si bien son herramientas importantes para la identificación y cuantificación de los hogares pobres, han demostrado tener limitaciones conceptuales y metodológicas que provocan un abordaje parcial y fragmentado del fenómeno de la pobreza. En consecuencia, con el propósito de superar algunas de esas limitaciones, se han desarrollado ciertas medidas alternativas que han contribuido a enriquecer el análisis de la pobreza.(7) Una de ellas es el Indice de Desarrollo Humano (IDH) de las Naciones Unidas.

A partir de 1990, en el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se calcula y publica el IDH, cuyo propósito primordial es evaluar la situación del desarrollo humano en todo el mundo y proporcionar cada año un análisis crítico sobre ese tema. El informe combina los análisis temáticos de políticas con datos detallados por países acerca del bienestar de los seres humanos, y no meramente de las tendencias económicas. En rigor, el IDH está compuesto por cuatro indicadores, tres indicadores sociales y uno económico: (1) la esperanza de vida al nacer, (2) la alfabetización de adultos, (3) la matriculación educativa y (4) el PIB per cápita.

El IDH asume valores entre 0 y 1, donde el valor 0 está asociado con el menor desarrollo humano y el valor 1 con el mayor desarrollo humano. Sin embargo, hay valores intermedios que permiten la clasificación de los países según grados de desarrollo. Así, se clasifican todos los países en tres grupos, atendiendo al nivel de desarrollo humano: desarrollo humano alto (DHA), con valores de IDH de 0,800 y superiores, desarrollo humano mediano (DHM), con valores de 0,500 a 0,799, y desarrollo humano bajo (DHB), con valores inferiores a 0,500.

El siguiente cuadro muestra el rango, la clasificación y el IDH de los países latinoamericanos, según el informe del año 2002:

País	Clasificación	Rango	Valor IDH
Argentina	DHA	34	0,842
Bolivia	DHM	104	0,648
Brasil	DHM	69	0,750
Colombia	DHM	62	0,765
Costa Rica	DHA	41	0,821
Chile	DHA	39	0,825
Dominicana	DHM	86	0,722
Ecuador	DHM	84	0,726
El Salvador	DHM	95	0,701
Guatemala	DHM	108	0,626
Honduras	DHM	107	0,634
México	DHM	51	0,790
Nicaragua	DHM	106	0,635
Panamá	DHM	52	0,784
Paraguay	DHM	80	0,738
Perú	DHM	73	0,743
Uruguay	DHA	37	0,828
Venezuela	DHM	61	0,765

El informe ubica a Paraguay en el grupo de los países con desarrollo humano mediano, con un valor de IDH de 0,740, lo que representa el rango 90 sobre 173 países. Cabe destacar que Paraguay ocupa la última posición en desarrollo humano entre los países del Mercosur y su índice es inferior al promedio latinoamericano, estimado en 0,767, lo que implica una situación de menor desarrollo relativo en la región.

El informe también incluye las tendencias de largo plazo del IDH, específicamente a partir de 1975, con estimaciones para cada 5 años. La evolución de Paraguay ha sido la siguiente: en 1975, el IDH paraguayo fue de 0,665, en 1980 de 0,699, en 1985 de 0,705, en 1990 de 0,717, en 1995 de 0,735 y en 2000 de 0,740. De modo que los datos revelan que Paraguay ha mostrado importantes progresos en materia de desarrollo humano a partir de 1975, así como un estancamiento significativo en la última década. Es importante señalar, además, que el progreso de los últimos años ha sido más lento en Paraguay que en el resto de los países del entorno.

POBREZA Y DESIGUALDAD

La estrecha relación entre los conceptos de pobreza y desigualdad se vislumbra al examinar la situación actual de la mayoría de los países de América Latina, en donde coexisten importantes niveles de pobreza con estructuras distributivas altamente inequitativas y en donde una medida que afectara sustancialmente la distribución del ingreso, conllevando a una transferencia de ingresos de los más ricos a los más pobres, tendría efectos significativos sobre el nivel de pobreza del país.(8)

Una manera de medir la desigualdad es dividiendo a la población en "deciles" (segmentos del 10% de la población), de conformidad con el nivel de ingreso, y calcular la proporción de ingreso que detenta el 10% más rico de la población con respecto al 10% más pobre. Por ejemplo, en Brasil el 10% más rico detenta el 48% del ingreso total, mientras que el 10% más pobre detenta sólo el 0,7% del total, de modo que el 10% más rico tiene 68,6% veces más ingreso que el 10% más pobre. Algunas otras cifras de países de la región son las siguientes: Chile 35,6 veces, Colombia 41,9 veces, Costa Rica 20,3 veces, Ecuador 19,9 veces, México 32,0 veces y Venezuela 44,0 veces. Es obvio, pues, que existe una distribución del ingreso muy desigual en los países de la muestra.(9)

Se estima que en sociedades relativamente igualitarias, el decil más rico gana 20 o 30% más que el decil poblacional siguiente y que las diferencias entre deciles no son pronunciadas. En el caso de América Latina, las brechas de ingresos no son tan pronunciadas entre los estratos medios, pero sí entre el decil más rico y el resto de los estratos. Así, en algunos países, los ingresos del décimo decil, correspondiente al decil más rico, son tres veces mayor que los ingresos del noveno decil. En promedio, en todos los países, los ingresos del 10% más rico son 30 veces más altos que los del primer decil, correspondiente al decil más pobre.(10)

Desde este punto de vista, la situación paraguaya es, a grandes rasgos, la siguiente: a nivel nacional, las familias del primer decil, es decir, el 10% más pobre, tuvieron un ingreso promedio de 182.680 Guaraníes, mientras que para las decil décimo decil, el 10% más rico, fue de 7.497.543 Guaraníes, lo que supone que el ingreso de estas últimas fue 41 veces mayor que el de las primeras; por otro lado, el ingreso promedio de las familias del decil más rico del área rural, apenas es igual al de las familias del noveno decil urbano, poniendo en evidencia que las familias más ricas del país residen en áreas urbanas; cuando se considera la participación de los ingresos familiares dentro del ingreso total, puede observarse que, a nivel nacional, las familias del decil más bajo reciben sólo el 1,0% de los ingresos totales (ingresos nacionales), mientras que las del decil más alto reciben el 41,2%.(11)

La denominada "Curva de Lorenz" constituye una forma gráfica de mostrar la distribución de la renta de una población.(12) En ella se relacionan los porcentajes acumulados de población con los porcentajes acumulados de la renta que esa población recibe. En el eje de abcisa se representa la población ordenada, de forma que los percentiles de renta más baja quedan a la izquierda y los de renta más alta quedan a la derecha. En el eje de ordenadas, en cambio, se representa la renta. La línea diagonal muestra la situación de una población en la que todos y cada uno de los individuos obtiene exactamente la misma renta, es decir, la igualdad absoluta. Por consiguiente, cuanto más próxima esté la curva de Lorenz a la diagonal, más equitativa será la distribución de la renta de ese país.

La siguiente gráfica muestra la curva de Lorenz correspondiente a Paraguay, así como la inequidad de la distribución de la renta en el país((13):

 

Otra forma de observar la curva de Lorenz es estimando el área de la superficie que se encuentra entre la diagonal y la curva. Esa superficie se denomina "área de concentración", y en la gráfica aparece sombreada. Cuanto mayor sea esa área, más concentrada estará la renta, y cuanto menor sea esa área, más igualitaria será la distribución de la renta.

El doble del área sombreada (el área comprendida entre la diagonal y la curva), es un indicador de desigualdad que se emplea habitualmente en las ciencias sociales y que se denomina "Indice de Gini" o "IG". El IG es, pues, un coeficiente de concentración de la renta y equivale al doble del área de concentración. El valor del IG oscila entre 0 y 1, de modo tal que, cuanto más próximo a 1 sea el valor del IG, más concentrada estará la renta, y cuanto más próximo a 0 resulte, más igualitaria será su distribución. La distribución del ingreso en Paraguay es, por cierto, una de las más inequitativas de América Latina, con un IG de 0,66, de acuerdo con las últimas estimaciones(14), cuando que el IG promedio de América Latina es de 0,52.(15) Para darse una idea de lo que estas cifras representan, cabe señalar que los países nórdicos tienen cifras de alrededor de 0,25 de IG.(16)

Acabamos de considerar cómo se distribuye la renta y de analizar algunos de los problemas que plantea la interpretación de la desigualdad medida. En lo que sigue, pasaremos a examinar qué debe hacer el Estado con la pobreza y la desigualdad económica. Esta cuestión, por supuesto, no es simplemente una cuestión de economía, pues el análisis económico no puede indicarnos por sí solo si los responsables de la política económica deben tratar que la sociedad sea más igualitaria. Esta es, en estricto rigor, una cuestión de teoría política y se vincula con el papel que debe desempeñar el Estado en la distribución de la renta.

LA INTERVENCION DEL ESTADO

La transformación del Estado liberal del siglo XIX en el Estado social contemporáneo es quizá el logro más notable del sistema de gobierno democrático. El modelo liberal de gobierno era muy fuerte en términos de derechos políticos y organización política, pero resultó muy frágil desde el momento mismo en que las complejidades de la política social vinieron a integrarse en el ámbito de los Estados modernos. Apenas se habían establecido los conceptos fundamentales del sistema democrático de gobierno cuando las incipientes democracias empezaron a plantearse cómo repartir los costes sociales de la asistencia a los menos favorecidos. Incluso antes de que la democracia adquiriera su forma actual, en los umbrales del siglo XX, los gobiernos comenzaron a reflexionar sobre cómo ampliar la distribución de las prestaciones y de los servicios sociales que había que ofrecer a los ciudadanos. El Estado social representó, así, un desafío institucional para las democracias liberales.(17)

Es corriente la distinción entre libertades civiles, políticas y económicas, aunque las fronteras entre unas y otras no siempre sean claras y estables. Se asocian a las primeras la protección contra la detención arbitraria, la inviolabilidad del domicilio, los registros y las comunicaciones, la libertad de residencia y la libre determinación de las relaciones emergentes de lazos familiares. Las segundas, en cambio, guardan relación con la participación de los individuos en el proceso político y cuentan entre ellas las libertades de asociación, organización y reunión, el derecho al sufragio activo y pasivo y a la igualdad de oportunidades para el acceso a cargos públicos. Las últimas, finalmente, abarcan todo aquello relacionado con la libre determinación económica, como la elección de la profesión, la libre competencia, la libre disposición de la propiedad y la libertad contractual. Todas estas libertades configuran un marco de protección especial del individuo contra intervenciones e injerencias extrañas, de modo que esa zona protegida constituye un ámbito tutelado cuyos límites no pueden ser sobrepasados por el poder estatal.(18)

Esta tríada de libertades individuales propugnadas por el liberalismo clásico fue objeto de fuertes embestidas provenientes de diferentes sectores: por un lado, el proletariado industrial exigió igualdad de derechos políticos al alcanzar el sufragio igualitario, considerado como medio para satisfacer su justificada pretensión de participar en el proceso político y, por otro, las masas económicamente desprotegidas no se contentaron con el régimen de libertad, igualdad y derechos fundamentales garantizado por las constituciones liberales, al cual consideraban una abstracción sin valor, dado que las clases adineradas controlaban efectivamente el proceso político: las fórmulas constitucionales relativas a la libertad y la igualdad debían ser rellenadas -según se pretendía- con el contenido material de determinados servicios capaces de garantizar a los menos favorecidos un mínimo de seguridad económica y justicia social. En otros términos, los grupos económicamente débiles exigieron protección, reclamando servicios públicos y fuertes medidas legislativas en el área social para liberarse de la miseria, la enfermedad y el desempleo. Esta lucha produjo como resultado la asunción por parte del Estado de ciertas funciones de planificación, regulación, control y supervisión de la actividad socioeconómica, así como la creación de nuevos servicios públicos y la implementación de determinadas prestaciones administrativas.(19)

El control estatal sobre la vida económica y social adquirió de ese modo enormes dimensiones, elevándose las intervenciones públicas en la vida privada en un grado máximo, en lugar de limitarse al mínimo pretendido por el liberalismo clásico y el capitalismo del laissez faire; las nuevas formas de distribución de la riqueza y de la renta influyeron notoriamente en el alcance y la importancia de las libertades individuales clásicas al punto que las intervenciones estatales en el proceso económico afectaron de manera decisiva la libertad de empresa, la libertad contractual y el derecho a la propiedad. Pero el resultado más evidente de este p·oceso fue la concreción de las exigencias de seguridad económica y justicia social plasmadas en un nuevo catálogo de derechos fundamentales de contenido social y económico, derechos esencialmente diferentes de los recogidos en el clásico catálogo liberal, puesto que no se hallan destinados como aquellos a proteger la libertad frente al Estado, sino que apuntan a garantizar pretensiones individuales y sociales.

Este nuevo espectro de los fines públicos ha llevado a distinguir dos funciones diferentes en el ámbito estatal, una negativa y otra positiva. La primera se encamina a la tutela de los derechos y el bienestar existentes contra daños eventuales o reales, a diferencia de la segunda, que apunta a acrecentar el bienestar, creando nuevos derechos o redistribuyendo los ya existentes.

El liberalismo clásico mantenía que la única función del Estado debía ser la negativa, esto es, la conservación del orden de derechos y oportunidades existentes. La promoción y la búsqueda de ulteriores beneficios correspondía al individuo, para lo cual el Estado debía proporcionarle la mayor libertad posible. De este modo, la actividad estatal sólo restringía la libertad individual, mediante el dictado y la aplicación de la ley, con el propósito de prevenir que las personas usurpasen derechos y libertades de los demás. La función del Estado consistía en asegurar a cada persona un área de libertad lo más amplia posible, por lo que su intervención debía ser mínima, limitándose a prevenir que una persona o grupo lesionase la libertad de otra persona u otro grupo. La persecución de todo bien positivo (felicidad, bienestar, cultura) correspondía al individuo, libre de promover su propio bien según sus apetencias y capacidades, sin participación del Estado. Esta doctrina del Estado mínimo se encuentra en posición diferente de la que mantiene que éste debería hacerse cargo de todas las funciones sociales posibles.

La nueva función positiva del Estado puede verse, en lo sustancial, como la promoción del bienestar social. Se considera en la actualidad que el incremento del bienestar de los miembros de la comunidad es responsabilidad esencial de la sociedad organizada, así como la distribución más equilibrada de ciertos derechos y de la riqueza en circulación. Así como en la concepción del liberalismo clásico el Estado aparece como el enemigo contra el cual debe defenderse la zona protegida de autonomía individual, desde la nueva perspectiva se convierte en el benefactor dedicado a satisfacer las necesidades básicas de la comunidad y a promover el bienestar general.

ESTADO, SOCIEDAD Y BIENESTAR

Con la expresión "Estado social" o "Estado de bienestar" se pretende significar, de acuerdo con una acepción muy difundida, que el Estado contemporáneo desarrolla actividades constituidas por servicios públicos que se extienden, predominantemente, al campo de lo social. Se quiere dar a entender, pues, que los poderes públicos han variado su dirección y son ahora organizaciones que auxilian a los ciudadanos en todas las formas posibles. Esta acepción, por cierto, es puramente descriptiva y sólo pone en evidencia una sustancial diferencia entre los poderes públicos del siglo XIX y los actuales. El Estado social es, pues, un Estado comprometido con la promoción del bienestar de la sociedad y, de manera muy especial, con la de aquellos sectores menos favorecidos. Sobre esa base, es posible ofrecer una caracterización del Estado social en atención a los siguientes rasgos mínimos: consagración de derechos sociales e intervención del Estado en la actividad económica y social.

La aspiración del Estado social de transformación de la sociedad exige un rol activo del Estado para lograrlo. Este rol se manifiesta, preponderantemente, en el ámbito de los derechos sociales, puesto que, en general, las prestaciones y acciones positivas que exige la mayoría de tales derechos las ejecuta el Estado o dependen, en gran medida, de él. Debe tenerse presente que los derechos sociales tienen como objetivo principal superar las desigualdades materiales de las personas individuales y de los grupos que conforman, mejorar sus condiciones de vida y asegurar su participación en la vida política, económica, cultural y social. Estos derechos requieren una decidida actuación estatal para su realización y, por tanto, carecen de entidad sin la decidida voluntad del Estado para concretar su materialización. De modo que, desde el punto de vista del tratamiento de la pobreza, podría indicarse que ha pasado de tener su centro en la caridad a tenerlo en el asistencialismo y de allí al reconocimiento de los derechos sociales. Este último paso, el de la concepción de la pobreza como la falta de habilitación para el ejercicio de los derechos sociales, es el que posiblemente marque el desarrollo futuro del tema.(20)

Por su condición de modelo de corrector de determinadas iniquidades sociales, el Estado social puede ser calificado como "intervencionista", queriendo ponerse de manifiesto con ello el abandono del abstencionismo estatal, propio del modelo liberal clásico. El Estado social asume una clara opción por el intervencionismo estatal y participa activamente en el diseño y ejecución de políticas públicas encaminadas al establecimiento de complejos sistemas de seguridad social que garanticen prestaciones sociales ante contingencias o necesidades vitales.

El Estado social es, justamente, un campo privilegiado para el análisis de las políticas públicas. La organización de servicios públicos y la distribución de recursos aparecieron en Europa entre los siglos XVI y XVIII, y se acrecentaron en el siglo XIX. Pero la eclosión del Estado social se produjo, en realidad, al culminar la Segunda Guerra Mundial con el desarrollo y la expansión de las intervenciones del Estado en áreas como la economía, la salud, la vivienda, la educación y el empleo. De este modo, el surgimiento y desarrollo de la idea de un Estado social constituyen el origen de la mayor parte de las políticas públicas contemporáneas. Las políticas públicas se presentan bajo la forma de un conjunto de pautas que emanan de uno o varios agentes públicos y que actúan como marco de orientación para la acción. Más concretamente, una política pública constituye un plan o programa de acción gubernamental con relación a una función estatal, un sector poblacional y una zona territorial.(21)

La pobreza es, precisamente, uno de los problemas más difíciles para los responsables de la políticas públicas. En general, cuatro son las medidas utilizadas como políticas públicas para reducir la pobreza: (1) la legislación sobre el salario mínimo, (2) la asistencia social, (3) el impuesto negativo sobre la renta, y (4) las transferencias en especie.(22) En los últimos cien años, numerosos países han cargado sobre el Estado la financiación de algunas de estas medidas. Sin embargo, a medida que el Estado se ha hecho cargo de un número cada vez mayor de personas, las cargas fiscales han aumentado ininterrumpidamente. Esta creciente carga ha provocado una fuerte reacción contra los programas asistenciales, sobre todo de los sectores políticos más conservadores.(23) Paraguay, sin embargo, parece no tener opción, pues el sostenimiento de la democracia requiere la superación de la pobreza y la exclusión social mediante políticas públicas que fomenten el crecimiento económico con equidad y la igualdad de oportunidades en materia de vivienda, salud, empleo y educación.

EL DESAFÍO

El análisis precedente demuestra que el país padece una pobreza devastadora que atenaza a cientos de miles de personas. Algunas nacen en hogares confortables y prósperos, y crecen bien alimentadas y educadas. Otras nacen pobres, no tienen comida suficiente y nunca tienen acceso a buena educación ni reciben asistencia médica. En respuesta a esa situación de pobreza y desigualdad hay diversos tipos de programas que el gobierno debería ejecutar para ayudar a quienes viven en la pobreza a escapar de ella, o bien para evitar que las personas lleguen a conocer situaciones de pobreza. Pero la verdadera ayuda no consiste meramente en la respuesta paliativa de compasión inmediata, sino en buscar las causas de la pobreza y eliminar aquéllas de esas causas que puede eliminar la acción estatal. En lo particular, pienso que es claramente inicuo que un sistema socioeconómico resulte en que ciertas personas vivan con grandes desventajas económicas y sociales sin haber hecho nada para merecerlas, cuando que un sistema de impuestos redistributivos y programas de bienestar social podría impedirlo. Aliviar el sufrimiento, satisfacer las necesidades básicas, instituir los derechos fundamentales y aplicar el principio de justicia social son todos ellos aspectos complementarios del bien que podemos hacer por los demás y por nosotros mismos. Ese es el desafío.
 

NOTAS

1. Di Tella-Chumbita-Gamba-Gajardo 2001, 558. (Atrás)

2. Di Tella-Chumbita-Gamba-Gajardo 2001, 558. (Atrás)

3. Macionis-Plummer 1999, 276; Giddens 2001, 352-3. (Atrás)

4. Dirección General de Estadísticas, Encuentas y Censos 2000. (Atrás)

5. Un análisis cuidadoso del fenómeno puede verse en Morley-Voss 1998. (Atrás)

6. Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos 1999. (Atrás)

7. Di Tella-Chumbita-Gamba-Gajardo 2001, 560-1. (Atrás)

8. Di Tella-Chumbita-Gamba-Gajardo 2001, 557. (Atrás)

9. Ortíz Mena 2003, 27. (Atrás)

10. Masi 2001, 230. (Atrás)

11. PNUD 2003, 45. (Atrás)

12. Stiglitz 2002-b, 141-3. (Atrás)

13. 13. PNUD 2003, 45. (Atrás)

14. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo e Instituto Internacional de Gobernabilidad 2002, 360. (Atrás)

15. Masi 2001, 229. (Atrás)

16. Ortiz Mena 2003, 27. (Atrás)

17. Ashford 1989, 13-44. (Atrás)

18. Loewenstein 1970, 391-2. (Atrás)

19. Loewenstein 1970, 398-402. (Atrás)

20. Di Tella-Chumbita-Gamba-Gajardo 2001, 557. (Atrás)

21. Para un análisis de las políticas públicas, en general, cfr. Meny-Thoenig 1992, y para un análisis de las políticas sociales, en particular, cfr. Alemán-Garcés 1997. (Atrás)

22. Para un análisis detallado de estas medidas, cfr. Mankiw 2001, 396-9; Stiglitz 2002, 421-443. (Atrás)

23. Samuelson-Nordhaus 1999, 360-2; Nozick 1988. (Atrás)
 

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