Introducción
La gobernabilidad democrática como condición para el desarrollo humano es un tema de debate reciente. Buena parte de la discusión se ha centrado en el papel del crecimiento económico, la reforma de las instituciones y la profundización de libertades civiles en relación al desarrollo, pero poco se ha hablado de otros requisitos que favorecen la construcción de esta gobernabilidad, como el fomento de los cambios políticos y sociales necesarios, y la participación activa de los actores sociales en estas tareas.
Paraguay, una vez restaurada la democracia a principios de los noventa, enfrenta numerosos retos y desafíos para mantener su orden constitucional. Cómo contribuir a la mejora de su gobernabilidad, de forma que se garantice un desarrollo más equitativo, es el objeto de este ensayo, que está dividido en tres secciones: en la primera se discute el origen y las implicaciones de la llamada gobernabilidad democrática para el desarrollo humano, y su relación con el auge mundial de las democracias; la segunda parte debate los antecedentes y la situación actual de la gobernabilidad en Paraguay. La última sección presenta una serie de propuestas para construir y afianzar la gobernabilidad democrática en Paraguay, haciendo énfasis en la identificación y potenciación de los llamados "aliados del cambio".
1. ¿De verdad importa la gobernabilidad?
1.1. El irresistible encanto de la democracia
La convergencia mundial hacia la forma política de gobierno democrático es uno de los fenómenos más destacados de este cambio de milenio. Desde mediados del siglo pasado, el número de democracias ha aumentado sin cesar, sumando 121 países en 2000; ese mismo año, el 68 % de la población mundial vivía bajo gobiernos democráticos (PNUD, 2002). El avance de la democracia se aceleró en los últimos treinta años con el colapso de los gobiernos comunistas europeos y la caída de regímenes autoritarios en América Latina y África, de tal forma que "pareció tomar el carácter de una marea global casi irresistible que se movía de un triunfo hacia el siguiente", según defiende apasionadamente Huntington en su obra La tercera ola(1) (1991 p.21, trad. pers.).
Esta "revolución democrática" no ha estado, sin embargo, exenta de problemas y de riesgos; en Occidente, el proceso convivió en el tiempo con un período de crisis, iniciado a mediados de los setenta, y que se centró principalmente en las formas de administración estatal, la financiación pública y la participación ciudadana (Prats, 2001). Por otro lado, la aparición de la democracia en el mundo en desarrollo ha tenido resultados dispares en cuanto a su práctica y resultados, y muy a menudo se ha traducido simplemente en la celebración de elecciones multipartidarias. La ausencia de tradición democrática y de mecanismos de gestión adecuados, junto a la persistencia de ciertas lacras sociales, como altos niveles de pobreza o desigualdad, ha provocado que en numerosos casos los regímenes democráticos se hayan deteriorado, llegando incluso a revertirse en varios países.
Esta "crisis de déficit democrático" de las sociedades industriales, junto con las amenazas a las democracias jóvenes de los países en vías de desarrollo, ha llevado a la constatación de que es la calidad de la democracia, más que sus indicadores objetivos, lo que realmente importa. De esta manera, se ha hecho necesaria en las últimas décadas una revisión del papel del estado en la gestión publica, poniendo el acento en la necesidad de gobernar de forma efectiva, esto es, con legitimidad social, autoridad y eficiencia, evitando al tiempo el desinterés de los ciudadanos por las instituciones y las libertades. Para una corriente de pensamiento mayoritaria, el remedio a la crisis de la democracia requiere, entonces, poner en práctica lo que se ha dado en llamar el principio de buena gobernanza, buen gobierno o buena gobernabilidad (sin entrar en la discusión terminológica, en lo sucesivo seguiré la traducción que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, hace de governance como "gobernabilidad"). La aparición del concepto de buena gobernabilidad implica no sólo una nueva percepción de la res pública, sino también de la interacción con los otros agentes sociales. Así pues, buena gobernabilidad, en su sentido más general, supone un cambio en la forma de gobernar, mejorando la gestión pública (hacia unos servicios públicos transparentes, responsables y eficientes), y creando un marco legal y político que permita la participación plural; al tiempo, hace referencia a nuevos fenómenos, como la aparición de redes complejas de actores sociales, con gran autonomía del Estado, la difuminación de la frontera público/privado, y la existencia del llamado capital social, como sugiere Rhodes (1997).
1.2. Democracia, gobernabilidad y desarrollo: El auge de nuevos paradigmas
En los países en vías de desarrollo, donde normalmente conviven injusticia social y crisis económica, los desafíos a los valores democráticos son de una naturaleza diferente, y el concepto de buena gobernabilidad adquiere otros significados, más relacionados con los problemas del desarrollo. Así, aunque la comunidad internacional ha apoyado su aplicación de manera creciente,(2) no hay, sin embargo, unanimidad sobre qué aspectos de la buena gobernabilidad son más relevantes, conviviendo distintas interpretaciones que enfatizan bien la necesidad de mayor participación social, bien la importancia del crecimiento económico y de la administración "eficiente" del estado. Defensor de esta último enfoque es, por ejemplo, el Banco Mundial (BM). Esta institución fue pionera en la introducción de la idea de gobernabilidad en el debate sobre pobreza y desarrollo: en un informe de 1989 sobre las crisis del continente africano, identificó como problema central la existencia y continuación de gobiernos no electos, proponiendo por vez primera como solución una mejor gobernabilidad, mediante reformas administrativas y legales que lleven a un estado eficaz, legítimo y con suficientes grados de libertad (Leftwich, 1993). Para el BM y otras instituciones comprometidas con el Consenso de Washington(3) de mediados de los ochenta, defensoras de la idea de que el crecimiento económico per se disminuye la pobreza (ver, por ejemplo, Dollar y Kraay, 2001), la buena gobernabilidad puede contribuir también a su erradicación: de hecho, estudios recientes del BM relacionan positivamente la mejora en la gobernabilidad con los buenos resultados de algunos indicadores de desarrollo (Kaufmann et al., 1999). No obstante, estas tesis han sido rechazadas por numerosos autores, como Gore (2000) o Khor (2001), que sostienen que la globalización y la liberación económica, dos de los requisitos que el BM propugna para crecer, están en realidad favoreciendo el incremento de la desigualdad a nivel mundial.
Ante la constatación de que esta visión de buena gobernabilidad, basada principalmente en las ideas de una gestión pública eficiente, la bondad del mercado y el ensanchamiento de libertades civiles, era insuficiente para erradicar la pobreza y alcanzar un desarrollo humano sostenible, otra perspectiva ha ido tomando fuerza a nivel internacional. Esta nueva óptica, defendida entre otros por el PNUD, habla de gobernabilidad democrática para el desarrollo, insistiendo en que junto a las reformas públicas, el aumento de la transparencia y el afianzamiento del estado de derecho, hay que buscar igualmente la equidad social, la participación ciudadana y el consenso con todos los actores (PNUD, 1997). Aunque este paradigma integrador reconoce que no existe relación automática entre gobierno democrático y desarrollo económico o equidad social (PNUD, 2002, p. 59 ss), insiste en que una democracia "saludable" (esto es, bien gobernada) contribuye a la estabilidad política y social, condición necesaria para un desarrollo más equitativo. A los ojos de los promotores de esta perspectiva política de rostro humano, como Amartya Sen (2000), las democracias no sólo expanden la libertad política y protegen mejor los derechos humanos, fines deseables en sí mismo, sino que ayudan a generar más oportunidades sociales y a potenciar las capacidades humanas, factores cruciales para lograr la justicia social.
1.3. Apoyando la gobernabilidad democrática de los países en desarrollo
Como se ha dicho, subsisten numerosos desafíos a los sistemas democráticos del mundo en desarrollo, principalmente la pobreza. El auge democrático de las últimas décadas no ha impedido que la pobreza mundial permanezca en niveles intolerables: según el BM, el porcentaje de población que vive con menos de un dólar diario apenas se redujo del 28 al 24 % en el período 1985-2000; casi 2000 millones de personas viven todavía en la indigencia (BM, s/f). Esta es, sin duda, la mayor amenaza para la estabilidad y paz mundiales. El creciente énfasis en seguridad frente a libertad no puede sino socavar el apoyo al sistema democrático, especialmente en países en desarrollo, cuyas opiniones públicas no defienden el régimen de libertades con la misma firmeza que los ciudadanos occidentales.
En este contexto, ¿cómo consolidar y apoyar la gobernabilidad democrática de los países en desarrollo? ¿Cómo identificar las situaciones de mayor riesgo o amenaza a una democracia? Siguiendo a Leftwich (1993), es importante reconocer que existen algunas condiciones para que la gobernabilidad democrática surja y sobreviva. Primero, la legitimidad del estado es esencial, y debe ser aceptada por todos. En segundo lugar, un régimen democrático requiere lealtad por parte de todos los actores, ganen o pierdan las elecciones. Tercero, la sostenibilidad de un sistema democrático dependerá de la capacidad de consenso y compromiso de los distintos sectores: no será factible si algún grupo pretende que sus intereses prevalezcan automática o permanentemente. En cuarto lugar, la existencia de una sociedad civil variada y plural es una condición indispensable para su viabilidad. Quinto, la democracia no será factible si existen fuertes tensiones de carácter étnico, cultural o religioso. Finalmente, la existencia o persistencia de crisis económicas que profundicen la situación de intensa desigualdad económica y exclusión social es un factor que puede alimentar los cambios políticos violentos.
No siempre será posible, por tanto, el desarrollo de la gobernabilidad; muy a menudo, la prioridad consistirá en construir las instituciones básicas y favorecer las condiciones para que esta gobernabilidad sea posible. Sin embargo, con bastante frecuencia se ha pensado, ingenuamente, que la simple reforma administrativa del estado, junto con la aplicación de recetas de ajuste económico y la celebración de elecciones multipartidarias, eran suficientes para garantizar la viabilidad del estado. Existen numerosos ejemplos que demuestran que esto no es así: en el plano regional, Bolivia ha ofrecido estos días lecciones de lo que puede esperarse cuando la democracia liberal y la desregulación económica interactúan juntos, pero sin ponerse al servicio del desarrollo humano y la justicia social, los genuinos objetivos de la gobernabilidad democrática. En el caso de Paraguay, como se verá en la siguiente sección, no existen actualmente todas las condiciones para una gobernabilidad democrática plena; habrá que dedicar, en consecuencia, numerosos esfuerzos para su consecución.
2. El tránsito hacia un Paraguay democrático
2.1. Una democracia en peligro
La democracia en Paraguay no solo es joven; también es imperfecta, o para ser más precisos, de "baja calidad". Numerosos informes de todo tipo reconocen esta situación, y alertan sobre el deterioro imparable que el régimen de libertades ha sufrido desde mediados de la década pasada, cuando se alcanzó el mayor nivel de disfrute de libertades civiles de toda su historia (Polity IV, 2002), en consonancia con la profundización de la crisis económica regional. Freedom House, una institución con sede en Estados Unidos y dedicada a la defensa de la democracia, considera, en su informe anual sobre libertad en el mundo, que Paraguay es sólo "parcialmente libre", y le otorga una puntuación (4.3, en una escala que va de 1, "totalmente libre", a 7, "no libre") para la última década que sólo es igualada en la región sudamericana por Colombia (FH, 2003).
Este deterioro de la democracia en Paraguay es también patente en las mediciones realizadas por el Grupo de Gobernabilidad del Banco Mundial, que ha elaborado una serie de 6 índices compuestos(4) para evaluar la gobernabilidad de 199 países. Según el BM, Paraguay muestra un empeoramiento en todos los índices de gobernabilidad entre 1996 y 2002. Más aún, los valores de estos indicadores (salvo el de estabilidad política) fueron en el período 2000-2002 los más negativos de entre todos los países de Sudamérica (BM, 2003).
No solo el país tiene una democracia imperfecta, sino que parece estar en serio peligro: los ciudadanos paraguayos son los menos satisfechos con la democracia de toda América Latina. Según el Latinobarómetro, encuesta anual realizada por una empresa chilena, apenas un 7 % se manifestaba satisfecho con la democracia en 2002, la cifra más baja de todo el continente latinoamericano, cuya media de satisfacción estuvo ese año en el 32 por ciento. Este nivel ha ido descendiendo de forma imparable desde 1996. El nivel de apoyo a la democracia manifestado por la ciudadanía muestra una tendencia similar: si en 1996 cerca de dos tercios (59 %) de la población se declaraba a favor de la democracia como el mejor sistema, en 2002 esta cifra había descendido hasta el 41 por ciento (Corporación Latinobarómetro, s/f). Paraguay es el país de América Latina donde el apoyo al autoritarismo alcanza los valores más altos, 39 % en 2000, 13 puntos más que en 1996, y más del doble de la media latinoamericana (Lagos, 2001) (tabla 1).
Tabla 1: Evolución de algunos indicadores socioeconómicos
clave entre 1995 y 2000
2.2. Raíces históricas de la ingobernabilidad de Paraguay
La fragilidad de la democracia paraguaya tiene raíces históricas tanto como explicaciones coyunturales. El autoritarismo ha sido el régimen político predominante en Paraguay desde su independencia de España, en 1811. Con excepción de algunos breves gobiernos de carácter constitucionalista después de la Guerra de la Triple Alianza y durante el primer tercio de siglo, Paraguay ha vivido bajo largas dictaduras, numerosos períodos de autoritarismo o desgobierno, y bajo la amenaza permanente de las asonadas militares. En suma, antes de las elecciones municipales de 1991, Paraguay apenas conoció la democracia; por otro lado, el aislamiento impuesto tanto por la geografía como por la política, retrasó la modernización social, que fue tardía y dirigida por el Estado autoritario (Flecha et al; 1998).
La dictadura del General Stroessner (1954-1989) tuvo efectos especialmente graves para la futura gobernabilidad del país. Entre otras herencias, los 35 años de dictadura han dejado una cultura de clientelismo político y corrupción; la rutina de intromisión de las Fuerzas Armadas en la política; la desarticulación de la sociedad civil, y hábitos antidemocráticos en la ciudadanía (Barreda y Costafreda, 2002).
En suma, podría considerarse que el régimen político paraguayo está todavía en transición: transición hacia la legitimidad social, hacia la interiorización de la cultura democrática y hacia la estabilidad política. Este proceso de transformación sociopolítico, que parecía promisorio a principios de la década pasada, comenzó a truncarse como consecuencia tanto de la situación socioeconómica, como por la persistencia de problemas estructurales y sociales. Las turbulencias sufridas entre 1996 y 1999, más la nefasta experiencia del reciente gobierno de González Macchi (1999-2003), no han hecho sino ahondar la crisis de la gobernabilidad democrática de Paraguay.
2.3. Retos para la gobernabilidad democrática en Paraguay
Paraguay enfrenta duros desafíos, que pueden acabar con la gobernabilidad, democrática o no, del país. El reto principal son los altos índices de pobreza y desigualdad. La pobreza afecta al menos al 48,8 % de la población paraguaya, especialmente en el medio rural, según los datos de la última Encuesta Permanente de Hogares (Diario ABC, 31-8-03), y muestra un crecimiento imparable desde principio de los noventa, con un aumento superior a los 7 puntos porcentuales en esa década (CEPAL, 2002). Este elevado nivel de pobreza está íntimamente relacionado con la desigualdad económica, y especialmente con la de acceso a la tierra, como argumenta Borda (1998). La desigualdad de ingresos es la mayor de América Latina (PNUD, 2003; Masi, 2000); además, Paraguay tiene uno de las peores distribuciones de tierra de la región: en 1991, 3,240 propietarios (1 % del total) poseían el 77 % de todas las tierras agrícolas, mientras que los pequeños propietarios (20 hectáreas o menos), que significan el 81 por ciento de todas las propiedades, controlaban únicamente el 6 % del total de la tierra (Nagel, 1999). Alrededor del 38 % de los agricultores arriendan u ocupan propiedades de otros (MAG, 1993), y más de 100,000 familias, aproximadamente el 45 % de la población rural del país, no tiene acceso a la tierra (Morley, 2001).
Inevitablemente, estos elevados niveles de pobreza y desigualdad alimentan los conflictos sociales, un gran factor de inestabilidad para la gobernabilidad del país. Una de las principales fuentes de conflictividad son las invasiones de tierras, que han resultado frecuentemente en violencia física y numerosas muertes (Fogel, 2001; Nagel, 1999).
La crisis económica que afecta a la región desde mediados de la década de los noventa se ha sentido especialmente en Paraguay: el PIB creció negativamente entre 1990 y 2001 (-8,86 %), acentuándose este decrecimiento en los dos últimos años, con resultados adversos sobre los precios, la renta, el desempleo y la pobreza (CEPAL, 2002) (ver gráfico 1).
Gráfico 1: Variación del PIB per cápita
y los ingresos per cápita en el período 1990-2001a
La corrupción es otro flagelo permanente para la gobernabilidad del país, sin que muestre síntomas de mejoría. El Índice de Percepción de la Corrupción, elaborado por Transparency International (TI), apenas varió entre 1998 y 2003, situando a Paraguay como uno de los países más corruptos del mundo (TI, s/f) (ver tabla 1).
La falta de reformas administrativas e institucionales puede estar ahondando la crisis política. Paraguay, contrariamente a otros países en la región que experimentaron intensas reformas económicas y administrativas durante los noventa, apenas ha llevado a cabo pequeñas transformaciones en el sector público, a pesar de la manifiesta ineficiencia, politización y corrupción que caracteriza la administración estatal. Descentralización, privatización de compañías públicas y reforma del funcionariado, por citar algunos de los procesos en marcha, avanzan a un ritmo muy lento, y con frecuentes retrocesos (Nickson y Lambert, 2002). Para estos autores, la falta de reformas puede estar motivada por la oposición de algunos sectores de las clases política y económica, que usan el gobierno "como un mecanismo para la apropiación privada de los recursos públicos" (2002 p. 167, trad. pers.). De acuerdo con Nickson y Lambert, el estado, rehén de intereses particulares, ha visto como los recursos públicos han ido pasando al sector privado sin ningún control en las décadas pasadas. En este sentido, se puede decir que Paraguay se ha convertido en un "estado privatizado".
Finalmente, la debilidad de la sociedad civil, crucial para la defensa de las libertades, es un factor que juega en contra de la gobernabilidad. La llegada de la democracia en 1989 favoreció la aparición de muchas organizaciones civiles, pero la sociedad civil paraguaya es todavía frágil y relativamente inefectiva, tras cuatro décadas de despotismo (Ocampos et al., 1998). Los medios de comunicación son considerados "parcialmente libres" (FH, 2003), aunque no cabe duda del compromiso de muchos periodistas con la libertad. Pese a que el 90 % de la población tiene actualmente acceso a algún medio informativo, dos tercios del país no leen periódicos (DGEEC, 2003). Pero también hay señales positivas: el porcentaje de población asociada, por ejemplo, creció en los dos últimos años desde el 14 % hasta el 27 % (Galeano, 2003). Lamentablemente, este incremento del asociacionismo, clave para desarrollar el capital social y fortalecer la sociedad civil, convive con los niveles más bajos de confianza interpersonal de América Latina (6 % en 2002, frente a una media regional del 18 %) (Corporación Latinobarómetro, 2002).
A pesar del cuadro negativo, la aparición de nuevas oportunidades, como los primeros síntomas de superación de la crisis económica regional, la asunción de gobiernos firmemente comprometidos con la democracia en Brasil y Argentina, el refuerzo previsto del Mercosur, o las promesas de apoyo internacional a Paraguay, permiten pensar que la democracia no naufragará si se toman decididamente algunas medidas y se concreta un cambio social, como se argumenta en la siguiente sección.
3. ¿Qué hacer? Construyendo la gobernabilidad democrática en Paraguay
La buena gobernabilidad demanda, como se ha visto, no sólo un régimen democrático al estilo liberal, que incluya un parlamento multipartidario y una administración eficiente, sino también la existencia de auténticas libertades civiles; mas aún, la gobernabilidad democrática requiere, entre otras condiciones, del desarrollo de las capacidades básicas de los ciudadanos, y muy especialmente, de la participación efectiva y la interrelación proactiva de todos los actores sociales (administración pública, sector privado y sociedad civil).
Aunque son muchos los factores que entran en juego, algunos de los cuales están fuera del alcance del gobierno o la sociedad civil (como los efectos de la globalización económica o la crisis de la seguridad mundial), la construcción de la gobernabilidad democrática en Paraguay debería articularse en torno a tres ejes principales: lucha contra la pobreza y la desigualdad; reforma y moralización del estado, e identificación y fortalecimiento de los aliados del cambio.
a) El primer pilar, la lucha contra la pobreza y la desigualdad, constituye sin duda la prioridad básica del gobierno y la sociedad paraguayas; es imposible conservar la estabilidad política, democrática o no, en una situación de pobreza creciente y con unos niveles inadmisibles de desigualdad económica y social, como se ha visto. Es necesaria, por tanto, una acción concertada de todos los actores sociales, basada en el diálogo y el consenso, para aplicar una estrategia de lucha contra la pobreza, que ponga énfasis no sólo en el crecimiento económico, sino también en la redistribución y la justicia social. Esta estrategia debería ser liderada y asumida por el gobierno, para convertirlo en la prioridad de la gestión que ahora comienza.
La cuestión de la tierra, su distribución y posesión, es capital para garantizar la gobernabilidad de Paraguay, especialmente si se tiene en cuenta que la mayor parte de la pobreza es rural. La violencia y exclusión social generadas por la falta de acceso a la tierra amenazan la paz social necesaria para la profundización democrática. Las acciones no deberían limitarse exclusivamente al reparto de nuevas tierras; es preciso asimismo solucionar los fallos institucionales y de políticas. Por ejemplo, los registros de tierras y catastros son altamente ineficientes, y los procedimientos para adquisición de nuevas tierras (expropiación o compra) caros y burocráticos en exceso. Como un informe preparado para el Ministerio de Agricultura y Ganadería reconoce, "paradójicamente, (...) el rígido sistema elaborado con el designio de proteger la propiedad privada de la tierra, no hace más que volver ese derecho extremadamente vulnerable, ya que el camino de la ocupación lisa y llana parece más sencillo que cualquiera de los procedimientos legales vigentes" (MAG, 1997 p. 46).
La mejora de las capacidades básicas es otra de las líneas críticas para mejorar el desarrollo humano. Para ello es necesario mejorar la inversión social, especialmente en salud, educación y saneamiento, donde algunos indicadores son todavía preocupantes. Aunque el gasto social llegó a triplicarse durante la década de los noventa, pasando desde un 3 hasta un 7 % del PIB entre 1990 y 2000 (bajando en 2001 al 5 %), el gasto per capita sigue estando lejos de la media latinoamericana, tanto en valor monetario como expresado en porcentaje del PIB (BM, 2002). Este aumento del gasto social debe ir enfocado, además, al cumplimiento de las Metas del Milenio asumidas por Paraguay en la Cumbre de Naciones Unidas de septiembre del 2000.
b) La reforma y moralización del Estado es el segundo eje prioritario de trabajo. La buena gobernabilidad requiere de instituciones eficientes, honestas y cercanas al ciudadano. La reforma del aparato estatal es prioritaria, ya que es percibido por el ciudadano como centralista, ineficiente, corrupto y clientelista, además de caro: aunque el sector público paraguayo tiene un tamaño relativamente pequeño (el aporte del gobierno central representó una media del 15 % del PIB en la década pasada), el número de empleados públicos ha crecido en un 50 % durante los noventa (representando un 8,1 % de la fuerza laboral el año pasado; DGEEC, 2003). La reforma del sistema judicial es una de las más urgentes, aunque otras acciones, como la despolitización, profesionalización y racionalización de la función pública, son igualmente importantes para conseguir que el estado sea más responsable, transparente y sobre todo, más democrático.
La descentralización es otra de las asignaturas pendientes: Paraguay es todavía uno de los estados más centralistas de América Latina (Nickson y Lambert, 2002). Se considera que la descentralización administrativa no sólo puede mejorar la eficiencia de los servicios públicos, al estar más cerca de los ciudadanos, sino que también contribuye al empoderamiento de la ciudadanía local y al refuerzo de la democracia (Blair, 2000; Francis y James, 2003). A pesar de ello, la falta de voluntad política y la persistencia de una cultura centralista, tal y como sugieren Gascó y Navarro (2002), han frenado el proceso de descentralización en Paraguay. Desgraciadamente, el nuevo gobierno que asumió en agosto no parece tener interés en la profundización del proceso, según se desprende del reciente veto a la ley de municipalización de los servicios de agua y saneamiento.
Finalmente, la lucha contra la corrupción es apremiante, ya que tiene un claro efecto deslegitimador de la democracia, además de incrementar la ineficiencia gubernamental, aumentar los costes y distraer gastos que de otra forma podrían ser destinados a gastos sociales. Según Martini y Yore (1998), la corrupción en Paraguay tiene un carácter "estructural", debido a las deficiencias del control público, la alta tasa de impunidad resultado de la debilidad y falta de independencia del sistema judicial para procesar a los culpables, y la permisividad y falta de conciencia sociales; para estos autores, su superación sólo será posible si se unen tanto una reforma del Estado como un cambio cultural de la ciudadanía.
c) Este cambio, cultural y social, es el objeto del tercer puntal propuesto para afianzar la gobernabilidad democrática del Paraguay: la identificación y fortalecimiento de los "aliados del cambio", aquellas organizaciones e individuos que ayudarán a transformar la sociedad, tarea que no puede ser dejado en manos de algunos, pocos, grupos de élite.
La participación e interrelación de los distintos actores de la sociedad (administración pública, sector privado y sociedad civil), y, más concretamente, el involucramiento de organizaciones voluntarias en la esfera de lo público, es un tema de debate democrático contemporáneo. Mientras que el rol y la naturaleza de la sociedad civil en las democracias modernas se ha discutido extensamente, hay una comprensión mucho menor acerca de las potencialidades y el envolvimiento de la sociedad civil, aparte de las ONGs, en la profundización democrática en los países en desarrollo.
Tradicionalmente se ha considerado a la sociedad civil como el dominio que media entre el estado y el mercado, o, para usar una definición, "la auto-organización independiente de la sociedad, cuyas partes constituyentes se envuelven voluntariamente en la actividad pública para proseguir intereses individuales, grupales o nacionales dentro del contexto de una relación estado-sociedad legalmente definida" (Weigle y Butterfield, 1992; trad. pers.). Pero esta concepción clásica, que incluye instituciones tales como sindicatos, asociaciones gremiales, medios de comunicación o hermandades religiosas, se está viendo desafiada por el auge de nuevas prácticas y la percepción de una complejidad creciente en las relaciones entre sociedad y estado. Hirst (2000), por ejemplo, observa la proliferación de foros deliberativos, redes y asociaciones que, incluyendo un rango diverso de actores y estilos, están cambiado la cara conocida de la sociedad civil. Desde otro punto de vista, Putnam, en uno de sus influyentes ensayos sobre sociedad civil y democracia (1995), argumenta que la actividad asociativa crea capital social (esto es, "redes, normas y confianza social que facilitan la coordinación y la cooperación para el beneficio mutuo", p. 292), lo que a su vez refuerza la democracia y la buena gobernabilidad. Esta opinión de Putnam ha sido enriquecida posteriormente por Booth y Richard (1998), quienes piensan que el activismo de la sociedad civil crea también capital político, otra variable crítica para la gobernabilidad democrática. Para estos autores, la sociedad civil influye en la actuación gubernamental, pero el contexto determina a su vez la calidad y actividad de las instituciones civiles.
Así, en esta nueva ecuación estado-sociedad civil que surge, la gobernabilidad democrática puede ser al mismo tiempo el prerrequisito y el resultado de una sociedad civil rica en los capitales social y político, pero la existencia de una sociedad civil vigorosa puede estar condicionada (o incluso limitada) por las características del sistema político. Esta influencia recíproca es un proceso dinámico y complejo, donde las interacciones y efectos varían con el tiempo. Por lo tanto, se puede concluir que tanto la gobernabilidad democrática como una sociedad civil activa son cruciales para el bienestar y justicia sociales de cualquier país, o lo que es lo mismo, para su desarrollo humano. Pero, a la hora de llevar a cabo acciones que lleven a la profundización democrática, ¿qué lado de la ecuación sociedad civil-sistema político habría que apoyar? Ambos, seguramente, ya que se refuerzan mutuamente: las reformas políticas fomentarán el cambio social, y viceversa. Sin embargo, las estrategias serán diferentes en cada caso. La promoción del cambio político y de las mejoras en la gobernabilidad debería ser discutida abiertamente y contar con amplio apoyo de todos los sectores de la sociedad.
Por otro lado, el apoyo a la sociedad civil requiere un enfoque diferente, teniendo en cuenta la gran variedad de actores, y el hecho de que no todas las instituciones están igualmente interesadas en el cambio social. Como Duncan (et al. 2002) proponen en un documento reciente, es importante identificar quiénes son los "líderes del cambio", es decir, aquellas personas e instituciones que pueden jugar un papel catalizador en la renovación social y política, para así contribuir a crear una coalición amplia que incluya a todos los agentes pro-transformación social. En esta posible alianza habría que incluir tanto a funcionarios reformistas, como a los agentes internos (sindicatos, movimientos sociales) y externos (agencias y ONG internacionales) dispuestos a trabajar juntamente hacia el impulso de la democracia y la consecución de objetivos sostenibles de desarrollo humano.
Sin embargo, mientras que la identificación y empoderamiento de socios pro-cambio puede ser vital para vencer algunas resistencias a corto plazo en muchas naciones desfavorecidas, la participación de los ciudadanos en la discusión e implementación de las reformas será crucial en el largo plazo. La alianza con los grupos reformistas locales será importante para acelerar el cambio en una primera etapa, pero la transformación social sólo se logrará mediante la participación de la gente de a pie. En la óptica de Duncan et al., "hay muchos obstáculos que vencer (...). La falta de demanda real de cambio por parte de los ciudadanos en general, y de mujeres y pobres en particular, emerge recurrentemente como el escollo más importante para las reformas" (2002 p. 6; trad. pers.). O, como Robert Chambers, activo defensor de la participación social en los procesos de desarrollo, reivindica, "si todo un sistema debe cambiar y transformarse, será gracias a la suma e interacción de innumerables acciones personales y cambios en el tipo de gente que somos" (1997, p. 232; trad. pers.).
Conclusiones
Aunque las relaciones entre buena gobernabilidad y desarrollo humano no son directas ni inequívocas, la ampliación de la democracia, fomentando la creación de capital social, afianzando la participación social, mejorando la responsabilidad y transparencia públicas, y permitiendo las discusiones abiertas y el flujo libre de información, crea el entorno adecuado para la implementación sostenible de políticas sociales e instrumentos públicos que puedan combatir eficazmente la pobreza y la desigualdad, los peores enemigos de la libertad, creando un ciclo dinámico y virtuoso que se refuerza a sí mismo.
En Paraguay, que enfrenta numerosas amenazas a su régimen de libertades todavía en transición, es necesaria una acción decidida a favor del afianzamiento de la gobernabilidad democrática, mediante la lucha contra la pobreza, la devolución de la ética a la política, y el apoyo a los sectores sociales más proclives al cambio cívico. El proceso de transformación democrático que lleve a un mejor desarrollo humano será difícil, y para ello hará falta contar con todas las fuerzas posibles; especialmente importante será la aceptación y participación activa de los más desfavorecidos. Sólo así será posible el tránsito hacia una sociedad más libre y equitativa.
NOTAS
1. La obra narra los tres principales etapas ("oleadas") de democratización acaecidas a nivel mundial desde 1800, cuando surgen las primeras democracias en Europa y América, y que tuvo el siguiente momento álgido tras la II Guerra Mundial, coincidiendo con los procesos de descolonización. La "tercera ola" comienza, para el autor, el 25 de Abril de 1975 con la llamada "Revolución de los Claveles" portuguesa.(Atrás)
2. Entre 1997 y 2001, el porcentaje de ayuda oficial al desarrollo (AOD) que los países de la OCDE dedicaron a gobernabilidad creció desde un 3,2 hasta un 6,8 % (OECD, diversos años).(Atrás)
3. El llamado Consenso de Washington consistió en la promoción de políticas neoliberales para conseguir la estabilidad macroeconómica en países en desarrollo (incluyendo medidas estrictas como la reducción del gasto social, la liberalización del comercio y la desregulación de mercados).(Atrás)
4. Estos índices compuestos son los siguientes: Voz y responsabilidad; estabilidad política; eficacia del gobierno; calidad de la regulación estatal; estado de derecho y control de la corrupción.(Atrás)
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