<< Volver al Sumario
 

 
Thomas Otter, Master en Economía por la Universidad Católica de "Nuestra Señora de la Asunción" - Asunción, Paraguay y Magister en Ciencias de la Comunicación por la Johannes Gutenberg Universitaet de Mainz, Alemania.
Reside en Paraguay desde 1995. Se inició en el país como periodista del sector Economía del Diario ABC Color.
Desde el año 2000 se desempeña como consultor independiente en el área del Desarrollo Económico y en temas de comunicación política. Trabajó entre otros para el Banco Mundial, BID, PNUD y la Fundación Konrad Adenauer. Publicó más de una docena de trabajos en revistas y libros en Alemania, Gran Bretaña, Estados Unidos y Paraguay.
 
   
Un año de gobierno de Nicanor Duarte:
Tímida agenda “para un País Mejor”

 
Thomas OTTER
 

Cuando Nicanor Duarte asumió la Presidencia de la República el 15 de agosto de 2003, muchas expectativas estaban relacionadas con su persona y con su futura gestión. Transparencia, eficiencia, lucha contra la corrupción y contra la pobreza, fin de la impunidad y un cambio generacional en el estilo de la política paraguaya, desde el interior del Partido Colorado, fueron anunciados.

Habiendo cumplido el primero del los cinco años de su gestión, es el momento para intentar de hacer un balance preliminar. Esa evaluación debería ser ordenada de alguna manera, de ser posible, y también debería tomar en cuenta no solamente las expectativas de los ciudadanos, sino aquellas cosas que el gobierno asumió explícitamente como compromiso y sobre las cuales se ha mostrado convencido de poder lograr una mejora.

Las palabras son promesas. Las evidencias son los hechos. De lo primero hay mucho y por lo general se les lleva el viento, al no ser que quedan en forma escrita. Contrariamente a lo que era costumbre en Paraguay, el gobierno Duarte, ya desde el inicio de su gestión, ha asumido el compromiso de una suerte de "rendición de cuentas" de su actuar. Así han sido publicados informes de gestión de los primeros 100, 200 y 300 días de gobierno.

AGENDA NICANORISTA

Para poder comparar los posibles avances o retrocesos con los objetivos del Gobierno, el equipo nicanorista publica al inicio de sus informes su "Agenda para un País Mejor", que es una lista de áreas prioritarias de acción para todo del periodo de los 5 años de gobierno. Estas áreas son:

  • Modernización de la Administración Pública
  • Entorno Económico Confiable y Predecible
  • Crecimiento Económico Sostenible
  • Revolución Educativa para mejorar el Capital Humano
  • Salud Pública
  • Obras Públicas y construcción de viviendas económicas
  • Energía para el desarrollo
  • Defensa del Medio Ambiente
  • Proyección externa y nuevo relacionamiento internacional
  • Desarrollo de nuevos espacios: Estado y Sociedad
  • Derechos Humanos
  • Combate a la pobreza y a la exclusión social
  • Lucha contra la corrupción
  • Modernización de las fuerzas de Seguridad

Por otro lado, desde el Gabinete Social (instaurado en setiembre de 2003 por el Gobierno Duarte Frutos) se impulsó el intento de no solamente coordinar intervenciones en el área de políticas sociales desde diferentes instituciones públicas, sino también se impulsó el diseño de nuevos conceptos y modelos para la gestión de políticas sociales, que deben lograr cierto grado de consenso a través de las diferentes instituciones públicas encargadas con la atención social.

POLITICAS SOCIALES

Si bien, hasta ahora no existe ningún documento oficial sobre estos esfuerzos - en sentido de que haya un documento oficial del Gobierno que ya fuera aprobado por el Gabinete - diferentes documentos alrededor de las ideas de una Estrategia Nacional de Reducción de Pobreza y Desigualdad (ENREPD), reflejan los lineamientos generales de estas nuevas ideas. Dado que ellas son una suerte de manifiesto desagregado de las intenciones de actividad en el área Combate a la Pobreza y a la Exclusión Social, que figura en la Agenda para un País Mejor, ya han cobrado recientemente una repetida y creciente discusión pública. Para este análisis ellas son tomadas como segunda referencia de las anunciadas intenciones de actividad del Gobierno Nicanor Duarte. La siguiente tabla presenta un resumen de los principales ejes de acción social.

PRINCIPALES EJES ESTRATEGICOS

Fortalecimiento de la Gestión Social del Estado

Promoción de la Equidad en el Mejoramiento de las Capacidades Humanas

Equidad en el Crecimiento Económico

EJES ESTRATEGICOS SECUNDARIOS Y TEMAS TRANSVERSALES

Autosustentabilidad de las personas pobres

Equidad de género

Sostenibilidad ambiental

Fortalecimiento del capital social

Rendición de cuentas

Evaluación de impacto

Discriminación positiva a favor de las personas más vulnerables entre la población pobre extrema

AGENDA CONSOLIDADA

Luego, la siguiente tabla presenta el resultado de una unificación de los 14 puntos de la agenda nicanorista con los ejes estratégicos para las políticas sociales. Esa tabla resume el manifiesto oficial del gobierno acerca de lo que ha formulado como áreas prioritarias de acción y debe ser la base para esa y para futuras evaluaciones de gestión a lo largo de los 5 años de su gobierno.

EJES DE ACCION

Modernización del Estado y Modernización Institucional

Modernización de la Administración Pública y Fortalecimiento de la Gestión Social del Estado

Rendición de cuentas y Evaluación de Impacto

Proyección Externa y nuevo Relacionamiento Internacional

Lucha contra la Corrupción

Modernización de las Fuerzas de Seguridad

Equilibrio Macroeconómico

Entorno Económico Confiable y Predecible con Crecimiento Económico Sostenible y con Equidad

Desarrollo Humano y Reducción de la Pobreza

Mejora Permanente del Capital Humano

Salud Pública con Focalización a incluir a Grupos Desprotegidos

Desarrollo de nuevos espacios: Estado y Sociedad; Fortalecimiento del Capital Social

Derechos Humanos y Equidad de Género

Combate a la Pobreza y la Exclusión Social y Autosustentabilidad de las Personas Pobres

Desarrollo Productivo, Competitividad e Inversiones

Fomento al Comercio Exterior

Desarrollo Local

Política de Empresas

Política Agrícola

Obras Públicas

Preservación del Capital Ambiental

Defensa del Medio Ambiente y Sostenibilidad Ambiental

EVALUACION

En los primeros 12 meses de su Gobierno fue evidente que la mayor parte de actividades novedosas y con una tendencia a la mejora, del Ejecutivo se concentran en el área del funcionamiento del Gobierno y de las finanzas públicas. Como una segunda prioridad se puede identificar el esfuerzo para crear un nuevo modelo de gestión de políticas sociales y un esfuerzo de poner en marcha la creación de herramientas necesarias para ello, sin que hasta el momento se haya puesto en marcha esta nueva gestión de políticas sociales.

Las áreas de intervención abracan a todos los sectores de la economía de un país, con notable ausencia de políticas de mercado laboral y de descentralización. A nivel de gobiernos sub-regionales se han generado interesantes iniciativas de una autogestión, muchas veces apoyados por donantes, que va mano en mano con varias de las ideas que también el nuevo gobierno hace suyo a través de la ENREPD. Sin embargo llama la atención que dentro del área de una nueva gestión del gobierno - la prioritaria en los primeros 100 días - falta por completo medidas que pueden apoyar a las iniciativas del desarrollo regional y local, tales como la descentralización. Otras áreas tales como medio ambiente, género y derechos humanos tienen solo carácter de discurso en los informes de gestión de los 100, 200 y 300 días, pero carecen de propuestas concretas. También está ausente una reforma integral de la seguridad social en el país (solo se considera aspectos financieros de la caja fiscal).

NUEVA LEY FISCAL

La Ley de Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal (Nº 2.421) es, sin duda alguna, una de las medidas de políticas públicas más visibles del gobierno de Duarte Frutos. Pese a la resistencia de varios sectores empresariales y sociales, la fue norma fue aprobada por el Congreso Nacional, estableciendo un nuevo régimen tributario cuyas principales características se resumen en:

  • Generalización de la masa de contribuyentes al Impuesto al Valor Agregado (profesionales, pequeños contribuyentes, dueños o socios de empresas, etc)
  • Creación del Impuesto a la Renta Personal
  • Creación de Patente Fiscal de Automóviles
  • Modificación del Impuesto Selectivo al Consumo y el Impuesto a los Actos y Documentos.

Con estas medidas, el Gobierno busca formalizar la economía paraguaya - cuya informalidad promedia el 50%-, establecer una mayor equidad tributaria, fomentar la competitividad y recaudar más dinero para fortalecer las finanzas públicas, que el año pasado cerraron con un déficit del 3% con relación al PIB, según las propias declaraciones de objetivos formulados por el Gobierno. Si bien la mayoría de las medidas pareciera ser apuntar en la dirección correcta, considerando los fines establecidos, su simple aplicación, aún lo más excelente que sea, no será suficiente para lograr los fines anunciados. Recién el futuro del mediano plazo demostrará el alcance de las medidas y la capacidad política y administrativa del Gobierno de aplicar las nuevas herramientas fiscales. Hasta fines de agosto del 2004 la nueva ley aún carecía de reglamentación. Sin embargo ya se perfilaba que la mayoría de las medidas no entrara en vigencia antes del año 2006 y no podrá mostrar su efecto e impacto antes del 2007 o ya hacia fines del mandato del actual gobierno, en agosto de 2008.

Pero aún antes de la entrada en vigencia de la nueva ley fiscal, la administración financiera del gobierno central ha mejorado sustancialmente la salud de las cuentas públicas, principalmente por el aumento de las recaudaciones (41%), según sus propias palabras. De ser cierto, lo que se lograría con ello es frenar el acelerado desangramiento de las arcas del estado a través de déficit fiscal hasta el momento no cubierto de manera ordenada (por ejemplo endeudamiento). No cabe duda que la nueva administración ha mejorado la gestión de sus ingresos. Sin embargo, hasta el momento no se siente mucho en la economía real de tal mejora (a través de los gastos). El "milagro de recaudación" parece ser más bien de estado contable, a través del mecanismo de que el tesoro acepte la entrega de bonos por crédito tributario. En otras palabras, recibe contablemente papeles, pero no dinero en efectivo.

Analizando la nueva ley fiscal en sus alcances estructurales que claro que los planes de reordenamiento fiscal no contienen acciones concretas para reducir el tamaño del aparato estatal, cuyo plantel de 200 mil empleados públicos insume más del 80% de los ingresos tributarios, en concepto de salarios y otros gastos corrientes. Esta omisión no es, sin embargo, casual. Históricamente, el funcionariado público ha representado un potencial caudal electoral para el oficialismo, la Asociación Nacional Republicana (Partido Colorado), el partido gobernante desde hace más de 45 años.

GOBIERNO IGNORA LOGROS

Llama la atención que las actividades de apoyo desde el Gobierno Central, a los emprendimientos más prometedores de los últimos años, las del desarrollo local, no se considera como prioridad dentro de la agenda del propio gobierno central, al no ser que sea incluido intrínsicamente en las actividades del Gabinete Social.

En lo que refiere a la ejecución de programas y actividades específicas, el Gobierno de Nicanor Duarte no ofrece novedades y mantiene en grandes rasgos el estilo de intervención de gobiernos anteriores. En su conjunto, las actividades en ejecución apuntan en la dirección correcta, pero casi siempre carecen de focalización, escala, intervención simultánea y sostenibilidad financiera, con fondos genuinos del gobierno nacional.

MÁS DE LO MISMO

Con ello, el impacto de todos los esfuerzos queda muy reducido y más allá de ofrecer una política novedosa el panorama de las actividades en su conjunto parece indicar que se busca seguir haciendo lo mismo de siempre y aumentado impactos a través de una mejora de gestión. Con ello no es de esperar que haya cambios sustanciales en la política del gobierno en el mediano plazo.

A parte de un notable esfuerzo de mejorar la gestión, se observan intentos por lograr una mayor sostenibilidad de las intervenciones, sobre todo en las políticas universales, a través de la obtención de mayores fondos genuinos (recaudación). Aún el tiempo de gestión del nuevo gobierno es corto para poder atestar si se logrará el objetivo, o no. Dentro de todo hay señales positivas de que podría ser realizable hasta cierto punto. Pero aún si se logra obtener más fondos, la ejecución de las políticas del nuevo gobierno seguirá dependiendo en gran medida del crédito externo y de la asistencia técnica multinacional o bilateral.

Llama la atención que el Gobierno cuenta con documentos estratégicos acerca de la producción (EDEP), Pobreza y Políticas Sociales (ENREPD) y también de intervenciones estratégicas en la lucha anticorrupción (a través del CISNI), pero no sobre la sostenibilidad del medio ambiente, ni sobre un modelo de gestión de país ni acerca de una visión de futuro del país, por ejemplo dentro de los próximos 20 o 30 años. Sin estos manifiestos de prioridades estratégicas para una nación, en el largo plazo, permanece ser difícil identificar un rumbo para el futuro.

SIN PROYECTO DE LARGO PLAZO

Todas las intervenciones que se toman apuntan a poder mantener el status quo y la manera de trabajar, y en el mejor de los casos, a lo largo de los próximos 5 años se lograría mejorar en algo las coberturas y el impacto de las intervenciones. No hay metas, no hay intervenciones sistemáticas. No hay rendición de cuentas que hace al impacto de las medidas tomadas. Propuestas novedosas no hay en absoluto, pese a que la situación de pobreza afecta a más del 40% de la población.

Así, al cumplirse el primer año de gobierno, la gestión de Duarte Frutos no muestra sustanciales avances en los 14 ejes programáticos previstos en su programa de gobierno. En lo que hace a modernización del Estado los cambios más visibles se concentran en un mejoramiento de las recaudaciones públicas. La estabilidad macroeconómica apenas se traduce en una baja inflación. Los distintos sectores productivos demuestran aún un pobre desempeño y la escasez de crédito continúa latente (pese a que el sector financiero no carece de fondos para financiar actividades productivas). Los avances en materia de salud y educación son puntuales y no precisamente estructurales. El combate al analfabetismo no refleja progreso alguno, y los servicios de atención básica de salud no llegan al 30% de las metas estimadas para este 2004.

Esa falta de acción es preocupante, ante un visible empeoramiento de las condiciones de vida de la población, y con ello de un empeoramiento de las posibilidades de que la situación general del país pueda mejorar sustancialmente, aunque sea en el mediano plazo. . Previo a 1997, la lucha contra el analfabetismo fue exitosa, pero a partir del mencionado año ya no había avances (8,9% para 1997/98 y 8,8% para el 2003). Al mismo tiempo se redujo notablemente la cobertura con servicios sociales básicos en el mismo periodo. Solo algunos ejemplos: en 1997/98 CORPOSANA (ESSAP) y SENASA atendieron a 48,6% del total de hogares del país. Hasta el 2003, la cobertura se redujo a 44,4%. En 1997/98 el 99% de los hogares disponía de corriente eléctrica. Hasta el 2003 la cobertura se redujo a 92,1%. En 1997/98 el 23,8% de los hogares disponía de una línea de telefonía finja y en el 2003 fueron solamente 16,1%. Los pobres fueron los más afectados de estas exclusiones.

Pero quizás, el punto más débil de la gestión de Duarte Frutos tiene que ver con su incapacidad para generar empleos. Según datos oficiales, entre 1997 y 2003 el desempleo subió de 13,9% a 15,6% y el subempleo de 23,1% a 27%, y las estadísticas no muestran que esa tendencia tienda a revertirse. Tampoco hay apoyo gubernamental a pequeñas y medianas. De 5.500 microempresas que se tenía previsto generar y/o mantener este año, solo 15% de ellas efectivamente fueron asistidas, según el informe oficial de 300 días de gestión.

La vigencia de una norma de fomento a la inversión extranjera no ha conseguido atraer capitales al país. Según datos de la CEPAL, la inversión extranjera directa en Paraguay apenas llegó a 19 millones de dólares en el 2003, apenas 15% de lo registrado tres años atrás. Las cifras actuales del gobierno paraguayo tampoco refleja mejores perspectivas al respecto.

El gobierno tampoco ha logrado combatir la corrupción pese a la mala imagen que goza el país, catalogado internacionalmente como uno de los más corruptos del mundo. Las acciones en ese sentido, son coyunturales, como la supresión de canales intermedios de recaudación impositiva, por donde se "retenían" millonarios ingresos, y habilitación de portales para las contrataciones públicas. La ausencia de fiscalización y control es notoria en ese sentido. Al primer semestre del año, las 600 intervenciones de fiscalización previstas por el Ministerio de Industria y Comercio apenas se han ejecutado en un 10%, según el informe de gestión 300 días.

GOBERNABILIDAD

Una reciente encuesta ha confirmado la pérdida de respaldo ciudadano a la gestión de Duarte Frutos. Poco antes de asumir la presidencia de la República, el 60% de los ciudadanos consideraba que el mandatario paraguayo iba a realizar un buen gobierno; en la actualidad solo el 33% sigue pensando lo mismo.

La falta de reactivación económica, generación de empleo y de lucha contra la corrupción pueden ser una bomba de tiempo para Nicanor Duarte Frutos, considerando la pérdida de respaldo de líderes de su propio partido político, que cuestionan la presencia de opositores en puestos claves del gabinete de ministros.

El reinicio de la discusión de la privatización de las empresas públicas y de otras reformas estructurales tales como la desmonopolización del seguro de salud y jubilación, pueden acrecentar el clima de insatisfacción ciudadana, que de alguna manera se está haciendo visible no solo en las encuestas de opinión sino también en las crecientes invasiones de propiedad privada por parte de miles de campesinos que reclaman además, de tierra y trabajo, el acceso a los servicios básicos de salud, educación y seguridad ciudadana.

Así la frágil estabilidad político-social que goza actualmente el país podría verse amenazada por el resurgimiento de polémicas figuras políticas escasamente adeptas al respeto de la institucionalidad democrática. El general Lino Oviedo, actualmente encarcelado por intento de golpe de Estado en 1996, constituye, en ese sentido, un pieza clave pues no solo está creciendo en popularidad sino también, en el respaldo que le ofrecen algunos partidos tradicionales de oposición.

A un año de gestión, el presidente paraguayo se encuentra ante la mala noticia de que está perdiendo imagen frente a la ciudadanía. Peor aún, sus acciones revelan incapacidad para hacer frente a las demandas de trabajo y desarrollo económico y social, lo cual a la larga puede acarrearle, inclusive, problemas de gobernabilidad.

Haciendo caso omiso a estas realidades, el 15 de agosto pasado, en oportunidad de celebrar un año de gestión, fue el propio Nicanor Duarte que relanzó el tema de una discusión acerca de una reforma constitucional, que según sus propias palabras, "debe abarcar más temas que solo el debate acerca de posibilitar la reelección del presidente"……


 
 
 
 
© Copyright 2004 - ParaguayGlobal.com y GEO Gabinete de Estudios de Opinión - Todos los Derechos Reservados