I. Introducción
La decisión misma de implementar una reforma constitucional es un punto que nos confronta de lleno con aspectos esenciales del Estado de Derecho y, más puntualmente, con la realidad misma del Paraguay, como una aspiración que vaya más allá del rígido y a veces vacío formalismo jurídico. La Constitución es el pacto político por excelencia y de ahí que resulta importante este tipo de seminarios y encuentros, donde se discuta a profundidad, en los diferentes grupos sociales, la reforma de nuestra ley fundamental, en primer lugar la conveniencia o no y luego, los puntos que deben abordarse.
"La reforma es siempre políticamente conveniente cuando es jurídicamente necesaria"(1), dice Pedro de Vega, lo que explica sobre la unión indeleble que debe existir entre una norma suprema y la realidad política, como requisito incluso para su correcta y eficaz vigencia. Por eso es muy importante que cualquier evento electoral constituyente esté precedido de una amplia difusión de las ideas, no solamente en el marco de las organizaciones políticas, sino en toda la sociedad, cuan amplio sea posible.
"Toda Constitución, por antonomasia, debería ser una norma de consenso, en tanto se trata de un pacto institucional de carácter supra-gubernamental, ubicado más allá de las tendencias eventuales de un partido mayoritario o el gobierno de turno. Pero si puede llamar la atención que sólo algunas Constituciones puedan calificarse como Constituciones de consenso, es porque hay otras Constituciones que no lo son, precisamente porque carecen de los requisitos mínimos para considerarlas como tales. .."(2).
1. La reforma como decisión política
Ya Carl Schmitt nos advertía hace casi un siglo en su célebre obra "Teoría de la Constitución"(3), que cuando un pueblo inicia la tarea de dotarse de una ley suprema lo que realmente hace es tomar una decisión política y la fuerza de esa decisión será la medida de su vigencia.
Ahora bien, decidir sobre la reforma de la ley suprema del Estado no es tarea sencilla y debe seguirse un camino que permita las mejores condiciones para alcanzar el objetivo deseado. .Raymond Aron, en su introducción a la célebre obra de Max Weber El político y el Científico decía: "Porque la ciencia es limitada, el porvenir imprevisible y los valores a corto plazo contradictorios, las elecciones a las que efectivamente está condenado el hombre histórico no son demostrables..."(4), conlleva siempre una importante dosis de riesgo, de margen aleatorio donde las conductas individuales y sociales jugarán u papel decisivo. Por otra parte, es conveniente recordar que, como bien lo señala Eduardo Espín Templado, "la vida de las Constituciones oscila siempre entre dos necesidades aparentemente contradictorias, la necesidad de su adaptación a las inevitables transformaciones de una sociedad y la conveniencia de su estabilidad..."(5), lo que ha llevado a la doctrina y al derecho comparado en general a esforzarse en buscar las mecanismos ideales para realizar los ajustes necesarios.
En esa perspectiva, debo señalar que aún no es el momento de realizar unas elecciones de convencionales constituyentes, sí el de iniciar el debate, pero calendarizar ya una reforma cuando los únicos puntos claros que se desean modificar son: facilitar la reelección presidencial, el voto de los paraguayos residentes en el extranjero y la segunda vuelta electoral, es dar la espalda a los grandes problemas sociales y económicos que afligen al país, es subordinar las necesidades del pueblo a los afanes electorales de los partidos políticos, como si se cumpliera la tesis de Michels, es imponer la ley de hierro de la oligarquía de los partidos políticos al resto de la población.
Bien lo dice Daniel Mendonca: "Cada vez que arde Troya, los pueblos intentan reordenar lo que queda de ellos y de sus instituciones mediante una nueva constitución. Esperanzados al principio, pronto caen en la cuenta de que ponerse de acuerdo en un texto no es sólo el fin de la tragedia, sino el principio más o menos auspicioso de una nueva serie de dificultades. .."(6) y esto es así porque a veces se cree que reformando las leyes se solucionan los problemas, cuando no es una verdadera manipulación para evadir la discusión real y sincera de los obstáculos que impiden el progreso y el desarrollo con equidad.
Sin embargo, creo sí llegado el momento de iniciar en todo el país un debate intenso, apasionado si se quiere, sobre la reforma constitucional, definiendo los grandes problemas del país: la injusta distribución de la riqueza, la inequidad tributaria, la enorme concentración de tierra en manos de unos pocos, el deficiente sistema electoral, la administración de justicia que no ha logrado la ansiada seguridad jurídica y ha sido incapaz de combatir eficazmente la corrupción. Y sobrevolando todo este panorama, el despliegue ostentoso de las grandes fortunas, especialmente de funcionarios públicos, fiscales, jueces y políticos que a poco de asumir sus cargos se convierten en millonarios. Es decir, la impunidad, que puede significar el fracaso mismo del Estado de Derecho.
Por eso es necesario iniciar el debate sobre la reforma, pero afilando la inteligencia de manera que llegado el momento, podamos determinar con precisión cuales son los puntos neurálgicos que necesariamente deben ser mejorados y sobre los cuales habrá que empeñar todo el esfuerzo para lograr los acuerdos necesarios.
II. Constitución rígida y el marco para el debate
Nuestra ley suprema, siguiendo el criterio clasificatorio de James Bryce(7), puede ser considerada rígida, desde el momento que tiene todo un procedimiento especial para su modificación, a lo que debe agregarse el transcurso de diez años.
"Art. 289. De la reforma. La reforma de esta Constitución solo procederá luego de diez años de su promulgación. Podrán solicitar la reforma el 25 % de los legisladores de cualquiera de las Cámaras del Congreso, el Presidente de la República o treinta mil electores, en petición firmada.
La declaración de la necesidad de la reforma solo será aprobada por mayoría absoluta de dos tercios de los miembros de cada cámara del Congreso.
Una vez decidida la necesidad de la reforma, el Tribunal Superior de Justina Electoral llamará a elecciones dentro del plazo de 180 días, en comicios generales que no coincidan con ningún otro.
El número de miembros de la Convención Nacional Constituyente no podrá exceder del total de los integrantes del Congreso. Sus condiciones de elegibilidad, así como la determinación de sus incompatibilidades, serán fijadas por ley.
Los convencionales tendrán las mismas inmunidades establecidas para los miembros del Congreso.
Sancionada la nueva Constitución por la Convención Nacional Constituyente, quedará promulgada de pleno derecho".
Una cuestión muy importante en términos históricos es señalar que con la C92 se ha logrado consolidar el proceso democrático y estamos viviendo el periodo de vigencia de libertades públicas más largo desde 1936; resistió varios embates, fue sometida a prueba y no hubo quiebre institucional. La fuerte legitimidad de la Constitución vigente responde, probablemente, al marco de libertad en que fue realizado, siendo por su origen la más legitima de todas las que rigieron el Paraguay(8) y de esta manera ha logrado consolidar una democracia política caracterizada por la vigencia real de las libertades públicas, y esto es mucho decir en Paraguay. Para que la reforma en ciernes tenga la fuerza necesaria, debemos instalar una visión de progreso, de permanente superación, pues como dice Haberle "El ideal del Estado constitucional, basado en principios como la dignidad humana, democracia, división de poderes, sistema jurídico, social y cultural es una conquista cultural el mundo occidental, como resultado de procesos culturales evolutivos y manifestación de la tradición cultural compendiada en el conjunto de normas clásicas y otros textos normativos. Al mismo tiempo, ese ideal de Estado enfrenta el reclamo de no retroceder en el nivel cultural alcanzado que, por el contrario, debe preservar y acrecentar"(9). Una reforma progresista, que profundice y consolide el Estado Social de Derecho, no una basada en aspiraciones sectarias, que por egoístas no harán otra cosa que consolidar este injusto sistema de dominación vigente.
III. Las instituciones que deben reformarse
Corresponde ahora que nos ocupemos de aquellos puntos que deberían modificarse en el marco de la convención constituyente, mirando justamente la experiencia vivida en todos estos años.
1. El Poder Judicial
Probablemente sea en la administración de justicia donde más se haga sentir la necesidad de introducir importantes ajustes, pudiendo señalarse los siguientes:
1.a. Forma de Selección de ministros de la Corte Suprema de Justicia.
Selección directa, entre el Poder Ejecutivo y el Senado, quedando la propuesta a cargo del Presidente y el acuerdo en manos de los senadores. En lo que mejor se ajusta a un sistema presidencialista.
1.b. Forma de selección de jueces y fiscales
Introducir en forma clara y expresa la obligación de tomar un examen de conocimiento, con un porcentaje limitado para la apreciación subjetiva del organismo de selección.
El Consejo de la Magistratura debe tener a su cargo la selección y también la potestad disciplinaria, concentrando así en un solo organismo lo que hoy está disperso, desapareciendo el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados., concentrando así el gobierno disciplinario en un solo organismos y facilitando a los jueces que se dediquen a lo que realmente es su función: administrar justicia. No es posible que el organismo disciplinario únicamente pueda absolver o expulsar del cargo al juez o fiscal procesado, sino deben facilitarse darse otras medidas disciplinarias y correctoras. Debe incorporarse la suspensión, el apercibimiento o la amonestación para faltas menores.
1.c. Participación de los abogados
Lograr la norma que permita una mayor participación de los abogados, como operadores jurídicos que son. Al ser los abogados los que directamente están afectados por la actuación de los magistrados, merecen una mayor participación en el órgano de selección y control, así como un mejor trato en una sociedad donde las personas con poder tiene propensión a abusar en detrimento de los ciudadanos. Es frecuente leer en los medios de prensa las detenciones arbitrarias que sufren colegas en el ejercicio del derecho a la defensa, o directamente la mala calidad en la atención en los mostradores de los tribunales. Podrá decirse que esto no es materia de una ley fundamental, pero no está demás señalar que el mismo derecho de acceso a la justicia está en juego cuando no se dan las garantías necesarias para el ejercicio del derecho a la defensa y de la misma profesión de abogado.
Es importante lograr una correcta protección de quienes ejercen la difícil tarea de litigar en los tribunales y principalmente, que los magistrados y funcionarios judiciales en general comprendan y respeten a todas las personas que se acerquen a los despachos. Después de todo, esto forma parte de la tutela judicial efectiva y el acceso a la justicia, consagrado como garantía en nuestra Constitución en su art. 47.1.
2. Sistema electoral. Facilitar la presentación de candidaturas
Lo primero que debe suprimirse es la obligatoriedad del voto directo en los partidos políticos y organizaciones intermedias, pues ha desvirtuado completamente el papel intermediador y educador que deben jugar los partidos. Con la implementación del voto directo, los Congresos partidarios perdieron importancia y con él los valores y principios políticos imprescindibles para fortalecer una democracia. Ahora lo que importa exclusivamente es la interna y el dinero para financiarlas, y no es necesaria casi ninguna vinculación organizacional, bastando con presentar candidatura y estar afiliado(a veces ni esto).
Muchas veces, y especialmente en política, lo que la teoría recomienda para mejores resultados no sorprende con un efecto completamente contrario. Así, podemos recordar las declaraciones de Waldino Ramón Lovera (del sector contestatario del coloradismo) cuando se aprobaba el voto directo obligatorio en la Cámara de Senadores, en 1990, en segunda vuelta: "hemos asestado un golpe mortal a las oligarquías partidarias...". Meses después, en las elecciones internas de la ANR, su candidatura no llegaba al 2 %, contraste dramático, más aún si recordamos que en las negociaciones para la primera Junta de Gobierno posterior al golpe del 89, los disidentes se habían alzado con un quinto de los escaños. Los demás partidos tampoco están ajenos a esta realidad, donde la importancia del dinero se vuelve superlativa, reduciendo la fuerza de los liderazgos y los principios. Incluso el llamado sistema de listas abiertas debe ser cuidadosamente analizado, comparando lo ocurrido en países vecinos y sobre todo, observando nuestra realidad.
Si bien algunos autores(10) sostienen que la Constitución no obliga al voto directo, la interpretación auténtica del legislador lo entendió de otra forma y hoy día es obligatoria en todas las instancias políticas y de organizaciones intermedias, por lo tanto, es necesario dejar, ley mediante, a nivel de los mismos partidos que escojan el tipo de votación que desean utilizar, preservando la obligatoriedad del voto directo para los cargos nacionales: presidencia, senado, diputados, intendentes y concejales. Para las autoridades internas lo conveniente y correcto políticamente es dejar en manos del mismo partido que escoja la forma, fortaleciendo así la autonomía de las organizaciones.
Una fórmula que podría resultar, respetando la autonomía de los partidos y haciéndola compatible con los reclamos de mayor apertura para acceder a los cargos de decisión sin someterse necesariamente a las estructuras partidarias es facilitando la presentación de candidaturas y que finalmente sean los electores los que decidan.
3. Reelección presidencial y de gobernadores
Cuando se dispuso que el presidente de la República no podía ser reelecto, llegando incluso a restringir hasta la candidatura de parientes del mismo, indudablemente se tenía en mente la experiencia histórica de nuestro país y también el enorme peso político que acumulaba el General Andrés Rodríguez. Así, el art. 229, con sentido casi reivindicativo dice: ".....No podrán ser reelecto en ningún caso. El Vicepresidente sólo podrá ser electo presidente para el periodo posterior, si hubiese cesado en su cargo seis meses antes de los comicios generales. Quien haya ejercido la presidencia por más de doce meses no podrá ser electo Vice presidente de la República" y el art. 235.9 declaraba inhábil para ser candidato a Presidente o Vice a "el cónyuge o los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, o segundo de afinidad.."
Muchos cuestionan que se haya impedido totalmente la reelección, pero la historia nos enseña que en el Paraguay se utilizaron los atajos más rebuscados para satisfacer las ansias de eternización en el poder: el Congreso de 1816 para establecer la Dictadura Perpetúa(11), la reforma constitucional de 1853 abriendo camino al heredero de Don Carlos, la reforma de 1976 que suprimiendo la frase "y podrá ser reelecto una sola vez", permitió que Stroessner siga por trece años más, hasta que las balas del 2 y 3 de febrero lo desalojaron el poder, no sin antes haber causado un enorme daño al país, y haber sembrado la tortura, la muerte y el exijo como forma de castigar la disidencia, más la corrupción institucionalizada para asegurar el poder. . Toda Constitución tienen una innegable carga política, debe intentar reglar y controlar las fuerzas existentes y en consecuencia no puede desconocer la historia y la realidad de una sociedad(12), fue esta situación la que llevó a poner tanto énfasis en prohibir la reelección y además cerrar el camino a los parientes de un General victorioso, que hoy puede parecer un exceso pero que en ese momento era una necesidad si queríamos asegurar una sucesión civil y no dinástica.
A quince años vista, ya es posible abrir camino a la reelección y que sea el electorado el que se pronuncie, pero esto no puede ir atado o subordinado a la voluntad unipersonal o grupal de quienes ejercen el gobierno, sino mirando al futuro, como una respuesta necesaria para premiar al buen gobierno y no a uno con nombre y apellido en particular. La reelección debería permitirse una sola vez, pero acompañada de importantes ajustes en el sistema electoral.
La decisión de no permitir la reelección tomada por los constituyentes del 92 debe ser tomada en su verdadero significa, como una afirmación del gobierno de las leyes sobre la voluntad del monarca, como bien lo señala Bobbio: "es decir del Estado que tiene como principio inspirador la subordinacion de todo poder al derecho, desde el nivel más bajo hasta el más alto, mediante el proceso de legitimación de toda acción de gobierno que fue llamada, desde la primera Constitución escrita de la época moderna, "constitucionalismo"(13). Y, esencialmente, los representantes del pueblo en un acto de afirmación democrática decidieron que no procedía la reelección, y aunque afectaba directamente a quién había encabezado el golpe militar contra el dictador Stroessner, se logro imponer y hacer respetar la norma constitucional.
4. Congreso: Presidencia permanente
El Congreso deberá contar con una presidencia más estable, de manera a consolidar la capacidad institucional del legislativo y protegerlo de los debates que se desatan cada año con meses de anticipación. Una salida sería que el Vicepresidente de la República presida el Senado o dividir en periodos de dos años y medio cada presidencia, cerrando así el camino a inútiles conflictos que se reducen a la frágil ilusión de privilegios por un año, debilitando la fortaleza del legislativo.
IV. El peligro de una regresión
Donde la sombra ominosa de un retroceso democrático se yergue con fuerza es en el campo de los derechos sociales, lo que puede comprobarse al leer los principales debates, que se centran casi exclusivamente en el sistema electoral y en la reelección presidencial, como si ahí radicarán todos los males del país. En realidad, ahí radica la preocupación de las principales fuerzas políticas, que no ponen mayor esfuerzo en proponer soluciones a la terrible desigualdad y pobreza imperante en el Paraguay.
Por ejemplo, si la constituyente reflejara con fidelidad la actual conformación del congreso, es muy probable que desaparezca la protección a los pueblos indígenas, su derecho ancestral a la tierra, los principios de la reforma agraria, la expropiación por causa de utilidad social y su posibilidad de establecer en ley la forma de pago, los principios de orientación socialdemócrata sufrirían casi con seguridad un fuerte retroceso. De hecho, observando la evolución de los procesos en todo el cono sur, puede verificarse que el Paraguay marcha con rezago. Así, la asunción de gobiernos socialdemócratas en Chile, Uruguay, Brasil hace que despunte un nuevo horizonte, donde se cuestiona duramente las políticas neoliberales de los noventa y su desastrosa consecuencia(14), al mismo tiempo que se busca, con titánico esfuerzo y en medio de una dura crisis económica producto de los desgobiernos de los noventa, nuevos modelos de desarrollo.
V. Conclusión
En este momento lo que debe estimularse es el debate sobre la necesidad de la reforma y los puntos que deben acordarse, pues en caso contrario se estaría cometiendo un grave error conceptual y político. Probablemente muy poca gente se oponga a una reforma casi inmediata, y eso porque diferentes sectores tienen cuestionamientos o reclamos puntuales sobre nuestra ley fundamental, pero eso no significa que la coincidencia se repita en el momento concreto de cada modificación.
La discusión debe llevarse a todos los ámbitos posibles: la universidad, los partidos políticos, sindicatos, gremios empresariales, colegios, asociaciones barriales, movimientos organizados, etc. y así lograr la mayor difusión posible sobe el problema identificar con mayor precisión las instituciones que requieren ajustes, para luego, con un mayor apoyo social, impulsar los mecanismos previstos en la Constitución (arts 289 y ss). De hecho, si los partidos tradicionales acuerdan la reforma, tienen sobradamente los números para hacerlo, pero arrastrarían a la sociedad a un acto político esencial por imposición de mayoría y no por liderazgo persuasivo o convencimiento, y si bien es un camino posible, sería lamentable para el futuro institucional del país, debilitándose el sentido de pacto de toda constituyente.
No debemos olvidar la brillante reflexión de Bobbio sobre el régimen democrático: "un conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que está prevista y propiciada la más amplia participación posible de los interesados"(15). Antes de impulsar la reforma, cumplamos con este requisito democrático inexcusable.
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS
1. De Vega. Pedro. La constitución española de 1978.(Atrás)
2. Planas, Pedro. La Constitución peruana de 1993. ¿Es una Constitución de consenso?, p 556.(Atrás)
3. Schmit,Carl. Teoría de la Constitución., p 225.(Atrás)
4. Aron, Raymond. En la introducción a El político y el científico, p 77.(Atrás)
5. Espín Tempaldo, Eduardo. Lecciones de Derecho Político, p 97.(Atrás)
6. Mendonca, Daniel y Guiburg, R.A. La odisea constitucional, p 11.(Atrás)
7. Bryce, James. Constituciones rígidas y flexibles.(Atrás)
8. Camacho, Emilio. Constitución y Estado de Excepción, p 125.(Atrás)
9. Haberle, Peter. Normatividad y reformabilidad de la Constitución desde la perspectiva de las ciencias de la cultura., p 387, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Edición 1999.(Atrás)
10. Seall Sasiain, Jorge.(Atrás)
11. Marñas Otero, Lis, Las Constituciones el Paraguay. Y Mendonca, Juan Carlos "Las Constituciones del Paraguay y los proyectos de los partidos políticos".(Atrás)<
12. Lasalle, Ferdinand. ¿Qué es una Constitución?.(Atrás)
13. Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia, p 172.(Atrás)
14. Fenómeno que se confirma y ratifica con el triunfo del Frente Amplio en Uruguay.(Atrás)
15. Bobbio, Norberto. El futuro de la Democracia, p 206.(Atrás)
